ISS na Construção Civil em SP: DTCO, Pauta Fiscal (2026)

A cobrança de ISS (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) na construção civil em São Paulo/SP sempre esteve entre os temas mais discutidos do direito tributário municipal.

O motivo é simples! Os valores envolvidos costumam ser altos. Muitas vezes, chegam a centenas de milhares ou até milhões de reais no final da obra.

Nos últimos anos, três movimentos mudaram o cenário:

1. Edição da Lei 18.270/2025: alterou a relação entre ISS e Habite-se;
2. Publicação da IN SF/Surem 15/2025: reformulou a DTCO (Declaração Tributária de Conclusão de Obra);
3. Consolidação de decisões do TJSP e do STJ: contra a aplicação automática da chamada pauta fiscal.

Apesar dos avanços, o conflito continua.

Neste guia completo e atualizado, você entenderá como funciona a base de cálculo do ISS na construção civil em SP, por que o proprietário pode ser cobrado, o que é a DTCO e muito mais.

Vamos ao conteúdo? Faça uma ótima leitura.

Qual é o regime jurídico do ISS na construção civil?

O regime jurídico do ISS (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) na construção civil é estruturado por normas federais e municipais, que definem:

• Qual é o fato gerador (prestação de serviço);
• Qual é a base de cálculo (preço do serviço);
• Quem é o contribuinte (prestador);
• Quem pode ser responsável solidário;
• Como ocorre o lançamento e, excepcionalmente, o arbitramento.

Trata-se de um regime que combina:

• Lei complementar federal: estabelece normas gerais (obrigatórias) para todos os municípios;
• Lei municipal: disciplina alíquota, responsabilidade e procedimentos locais;
• Normas infralegais: instruções normativas e portarias;
• Controle judicial: limites do arbitramento e da base de cálculo.

O que a Lei Complementar 116/2003 regula?

A Lei Complementar 116/2003 (LC 116/2003) regula o ISS em todo o país.

O seu artigo 7º é claro ao afirmar que a base de cálculo do ISS é o preço do serviço.

Isso significa que o imposto deve incidir sobre o valor real contratado e pago ao prestador, e não sobre valores presumidos fixados por ato administrativo.

Os serviços da construção civil estão previstos na própria LC 116 e são reproduzidos na Lei Municipal 13.701/2003 (de São Paulo), especialmente no:

• Subitem 7.02: Execução de obra de construção civil;
• Subitem 7.04: Demolição;
• Subitem 7.05: Reforma e conservação;
• Subitem 7.15: Instalação e montagem.

Em São Paulo, a alíquota aplicável é de 5%, conforme o artigo 16, inciso IV, da Lei 13.701/2003.

Responsabilidade solidária: por que o dono do imóvel responde?

Em regra, quem deve recolher o ISS é o prestador do serviço. Ou seja, a construtora, empreiteira ou empresa contratada para executar a obra.

No entanto, a Lei Municipal 13.701/2003 (de SP) estabelece que o proprietário, o detentor do domínio útil ou o possuidor do imóvel também pode ser responsabilizado.

Essa é a chamada responsabilidade solidária.

O que a responsabilidade solidária significa na prática?

Na prática, a responsabilidade solidária significa que, se o ISS não tiver sido corretamente recolhido pelos prestadores ao longo da obra, o Município pode:

• Cobrar o prestador;
• Cobrar o proprietário; ou
• Cobrar ambos.

Não é necessário esgotar primeiro a cobrança contra a empreiteira. Neste caso, portanto, a Prefeitura de SP poderá exigir diretamente do dono do imóvel.

Como a responsabilidade se conecta ao “ISS de final de obra”?

A responsabilidade é o fundamento jurídico do chamado ISS de final de obra, apurado no momento da DTCO (Declaração Tributária de Conclusão de Obra).

Na prática, funciona assim:

1. Prefeitura recalcula o ISS com base nos critérios que adota;
2. Verifica se houve diferença entre o que entende devido e o que foi recolhido durante a obra;
3. Se identificar saldo, cobra o proprietário como responsável solidário.

Sendo assim, mesmo que o dono do imóvel não tenha prestado qualquer serviço, ele poderá ser chamado a pagar eventual diferença.

É por isso que o acompanhamento tributário da obra (desde o início até a entrega da DTCO) é essencial para reduzir riscos e evitar passivos elevados no final do empreendimento.

O que é arbitramento e quando ele é permitido?

O arbitramento é um mecanismo previsto no artigo 148 do Código Tributário Nacional (CTN). Ele permite que o Fisco fixe o valor do imposto quando não for possível apurar corretamente a base de cálculo a partir das informações apresentadas pelo contribuinte.

Artigo 148 do CTN. Quando o cálculo do tributo tenha por base, ou tome em consideração, o valor ou o preço de bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade lançadora, mediante processo regular, arbitrará aquele valor ou preço, sempre que sejam omissos ou não mereçam fé as declarações ou os esclarecimentos prestados, ou os documentos expedidos pelo sujeito passivo ou pelo terceiro legalmente obrigado, ressalvada, em caso de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial.

Atenção: o arbitramento é uma medida excepcional. Ele não pode ser aplicado como regra automática ou como simples alternativa ao valor declarado.

Ou seja, só é permitido quando houver situação concreta e justificável, como por exemplo:

• Declarações omissas: quando o contribuinte deixa de informar dados relevantes;
• Documentação inconsistente ou inidônea: quando possui erros graves, contradições ou indícios de falsidade nos documentos apresentados;
• Indícios concretos de irregularidade: quando há elementos objetivos que demonstrem que os valores declarados não refletem a realidade.

Portanto, se o contribuinte mantém escrituração regular, notas fiscais válidas e uma documentação perfeitamente organizada, o arbitramento não pode ser utilizado apenas porque a administração prefere aplicar valores de referência.

Esse ponto é central na discussão sobre pauta fiscal.

Isso porque a utilização automática de valores mínimos por metro quadrado pode configurar substituição indevida da base de cálculo real, sem que estejam presentes os requisitos legais do arbitramento.

O que é a pauta fiscal do ISS em São Paulo?

A chamada pauta fiscal é um sistema utilizado pelo Município de São Paulo para apurar o ISS na construção civil com base em valores mínimos de mão de obra por metro quadrado, fixados por portarias da Secretaria Municipal da Fazenda.

Esses valores variam conforme:

• Tipo de imóvel (residencial, comercial, industrial);
• Padrão construtivo;
• Grau de absorção de mão de obra;
• Área construída e, no caso de apartamentos, número de pavimentos.

Na prática, a Prefeitura parte de um valor mínimo estimado para a mão de obra da obra, independentemente do que efetivamente foi contratado.

Como o cálculo é feito?

O cálculo normalmente segue as seguintes etapas:

• Utiliza-se a área construída declarada na DTCO (Declaração Tributária de Conclusão de Obra);
• Multiplica-se essa área pelo valor mínimo de mão de obra por m² previsto em portaria;
• Aplica-se a alíquota de 5% (prevista na Lei Municipal 13.701/2003);
• Deduzem-se:
  • Valores de subempreitadas já tributadas;
  • Parcela de mão de obra própria (quando admitida);
  • O saldo é exigido do proprietário, como responsável solidário.

Há ainda regras específicas:

• Reformas sem aumento de área: tributação equivalente a 25% do valor de referência;
• Demolições: mesma proporção de 25%;
• Obras de uso misto: considera-se a área predominante.

Qual é o problema jurídico da pauta fiscal?

O ponto central da controvérsia é que a legislação federal determina que a base de cálculo do ISS é o preço real do serviço.

A jurisprudência (conjunto de decisões) do Tribunal de Justiça de São Paulo e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem afirmado que:

• A base de cálculo deve refletir o valor efetivamente contratado;
• Valores genéricos fixados por portaria não podem substituir a base prevista em lei;
• O arbitramento só é válido quando houver irregularidade concreta, nos termos do artigo 148 do CTN.

A lógica da Súmula 431 do STJ (embora trate de ICMS) vem sendo aplicada por analogia, pois também veda a cobrança com base em valores de pauta.

Súmula 431 do STJ. É ilegal a cobrança de ICMS com base no valor da mercadoria submetido ao regime de pauta fiscal.

Além disso, o Tema 1.113 do STJ (sobre ITBI) reforçou que a Administração não pode impor unilateralmente um “valor de referência” sem procedimento adequado de arbitramento.

Em 2026, a decisão no Processo 1060428-92.2025.8.26.0053 declarou inexigível o ISS apurado exclusivamente com base na pauta fiscal, sem a análise individualizada da documentação do contribuinte.

Lei 18.270/2025: fim da vinculação ao Habite-se

A Lei 18.270/2025 promoveu mudança relevante ao revogar a regra que condicionava a emissão do Habite-se ao pagamento do ISS.

Entenda: o Certificado de Conclusão de Obra, conhecido como Habite-se, é a autorização municipal que valida a conformidade de uma edificação perante o projeto original. 

A emissão desse documento comprova que a estrutura respeita as exigências legais de segurança e salubridade, autorizando oficialmente a ocupação do espaço.

Antes da Lei 18.270/2025

Antes da Lei 18.270/2025, o contribuinte não conseguia o Habite-se sem quitar o ISS.

Na prática, isso funcionava como uma forma indireta de pressão para pagamento.

Depois da da Lei 18.270/2025

Depois da Lei 18.270/2025, a quitação do ISS não é mais exigida.

Desde então, é necessário apenas obter o Certificado de Declaração do ISS, que comprova que os serviços foram declarados (não que o tributo foi pago).

Essa mudança está alinhada ao entendimento do STF. 

O Supremo considera inconstitucional utilizar restrições administrativas como meio coercitivo para cobrança tributária (as chamadas “sanções políticas”).

O que mudou com a nova DTCO e a IN 15/2025?

A Instrução Normativa SF/Surem 15/2025 reformulou integralmente o procedimento da DTCO (Declaração Tributária de Conclusão de Obra). E passou a disciplinar de forma detalhada:

• A declaração dos serviços aplicados à obra;
• A apuração do ISS pelo responsável solidário;
• A emissão do Certificado de Declaração do ISS.

O preenchimento da DTCO é obrigatório sempre que a obra estiver concluída.

A declaração vincula formalmente o declarante às informações prestadas, inclusive quanto à data de conclusão e aos valores informados.

Opção pelo pagamento: como funciona?

Se, ao final da declaração, o sistema indicar um saldo de ISS, o contribuinte poderá:

• Pagar imediatamente: sem multa;
• Optar por não pagar: naquele momento.

Caso o contribuinte escolha não pagar:

• O Certificado de Declaração será emitido normalmente;
• O Habite-se poderá ser obtido;
• A Prefeitura poderá fiscalizar no prazo decadencial de 5 anos;
• Em eventual lançamento posterior, será aplicada multa de 50%.

Saiba, contudo, que essa decisão deve ser estratégica, pois envolve análise do risco jurídico, da documentação disponível e do valor envolvido.

Materiais podem ser abatidos da base de cálculo?

A IN 15/2025 é omissa quanto à dedução de materiais incorporados à obra.

O Superior Tribunal de Justiça, no AgInt no AREsp 2.486.358/SP (2024), vedou a dedução de materiais adquiridos de terceiros e incorporados à obra.

Por outro lado, o Tema 247 do Supremo Tribunal Federal (RE 603.497/MG) reconheceu a constitucionalidade da dedução.

O tema permanece sensível e depende da análise concreta de cada caso. 

Converse com um profissional da área jurídica e solicite a análise da sua situação.

Impacto financeiro: exemplo prático

Considere um empreendimento com:

• Área construída: 15.000 m²;
• Valor mínimo: R$1.350,00 por m²;
• Base estimada pela pauta: R$20.250.000,00;
• ISS (5%): R$1.012.500,00.

Se o ISS já tiver sido recolhido regularmente pelas empreiteiras ao longo da obra, a diferença cobrada no final pode decorrer apenas da aplicação automática da pauta fiscal.

Atenção: em muitos casos, o valor discutido é elevado e impacta diretamente o resultado do empreendimento.

Estratégias de proteção

Quando o assunto é ISS apurado na conclusão da obra, agir apenas depois da cobrança pode sair caro. A melhor postura combina prevenção técnica e, se necessário, medidas judiciais estratégicas.

Abaixo, veja como se proteger de forma estruturada.

• Medidas preventivas;
• Medidas judiciais possíveis.

Medidas preventivas: reduza o risco antes da DTCO

Uma boa organização fiscal durante a execução da obra é o principal fator de proteção contra autuações baseadas em pauta fiscal.

Boas práticas incluem:

• Escrituração contábil segregada da obra, separando claramente receitas, custos e serviços aplicados;
• Controle detalhado por subempreiteiro, com conferência dos valores contratados e do ISS efetivamente recolhido;
• Identificação correta do CEI/CNO, evitando inconsistências cadastrais;
• Guarda organizada das notas fiscais e comprovantes de recolhimento por, no mínimo, 5 anos, que é o prazo decadencial para fiscalização;
• Revisão técnica criteriosa antes do envio da DTCO, para verificar possíveis divergências entre valores reais e parâmetros da Prefeitura.

Essa preparação é essencial para demonstrar o preço real dos serviços, que é a base legal do ISS, e reduzir o risco de cobrança automática com base em valores mínimos por metro quadrado.

Medidas judiciais possíveis: quando a cobrança é indevida

Se, apesar dos cuidados, houver exigência considerada ilegal ou excessiva, existem instrumentos jurídicos adequados para discutir o débito:

• Mandado de segurança preventivo, utilizado antes da constituição definitiva do crédito tributário;
• Ação anulatória de débito fiscal, para questionar lançamento já formalizado;
• Ação de repetição de indébito, quando o contribuinte já pagou e busca recuperar valores recolhidos indevidamente.

A escolha da medida correta depende do momento da cobrança, do valor envolvido e da estratégia da empresa.

Planejamento é mais barato 

No cenário atual, especialmente após as mudanças introduzidas pela Lei 18.270/2025 e pela Instrução Normativa SF/Surem 15/2025, a análise técnica antes da decisão de pagar ou discutir o ISS se tornou ainda mais relevante.

Cada obra possui particularidades contábeis e contratuais que podem impactar significativamente o valor exigido.

Por isso, converse com um especialista o quanto antes.

Perguntas frequentes

O pagamento do ISS ainda é condição para obtenção do Habite-se em São Paulo?

Não! A Lei 18.270/2025 revogou o inciso I do artigo 83 da Lei 6.989/1966, que vinculava a quitação do ISS à emissão do Habite-se. Desde a vigência da IN SF/Surem 15/2025, o que se exige é apenas o envio da DTCO e a obtenção do Certificado de Declaração do ISS. Ou seja, declara-se o imposto, mas o pagamento não é mais requisito para o Habite-se.

O que é a DTCO e quem deve preenchê-la?

A Declaração Tributária de Conclusão de Obra (DTCO) é o instrumento por meio do qual se informam todos os serviços de construção civil aplicados à obra, com indicação das notas fiscais e valores correspondentes. Foi instituída pela Lei 15.406/2011 e regulamentada pela IN SF/Surem 15/2025. O preenchimento é obrigatório e deve ser feito pelo responsável da obra, pelo contribuinte do IPTU ou por representante autorizado, em sistema eletrônico da Prefeitura.

A pauta fiscal pode ser utilizada para apurar o ISS na construção civil?

Esse é um dos pontos mais controvertidos atualmente. O Tribunal de Justiça de São Paulo tem afastado a utilização automática de valores genéricos por metro quadrado, pois a base legal do ISS é o preço real do serviço (artigo 7º da LC 116/2003). O arbitramento previsto no artigo 148 do CTN só é admitido em situações excepcionais. A Súmula 431 do STJ reforça a vedação à cobrança com base em pauta fiscal.

O que pode ser abatido da base de cálculo do ISS na DTCO?

A IN SF/Surem 15/2025 permite o abatimento de valores de empreitadas e subempreitadas já tributadas, desde que enquadradas nos subitens 7.02, 7.04, 7.05 e 7.15 da Lei Municipal 13.701/2003, além da parcela de mão de obra própria do responsável solidário. Contudo, a norma não trata expressamente da dedução de materiais incorporados à obra, tema que segue controverso na jurisprudência.

O que acontece se o contribuinte não optar pelo pagamento do ISS apurado na DTCO?

A ausência de pagamento não impede a emissão do Certificado de Declaração do ISS nem a obtenção do Habite-se. Porém, a IN SF/Surem 15/2025 prevê que o Município de SP poderá fiscalizar a obra dentro do prazo decadencial de cinco anos e, se entender devido o imposto, constituir o crédito tributário. Nessa hipótese, incidirá multa de 50% sobre o valor apurado.

Conclusão

A Lei 18.270/2025 e a IN 15/2025 representaram avanços relevantes, especialmente ao eliminar a vinculação entre pagamento do ISS e emissão do Habite-se.

Entretanto, a manutenção da pauta fiscal preserva o núcleo da controvérsia.

Os tribunais vêm impondo limites à sua aplicação. O Município de São Paulo continua utilizando valores mínimos como referência.

Esse cenário, portanto, exige:

• Planejamento tributário desde o início da obra;
• Organização documental rigorosa;
• Análise técnica individualizada;
• Estratégia antes e depois da entrega da DTCO.

Na construção civil, o risco tributário não pode ser tratado apenas no final do empreendimento.

Se a sua empresa atua em São Paulo, a avaliação preventiva do ISS pode evitar passivos relevantes e discussões judiciais custosas.

Converse com um advogado especialista e avalie o risco tributário da sua obra antes que isso se transforme em autuação.

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