Valor de Referência dos Imóveis na Reforma Tributária: Metodologia, Impugnação e Impactos no IPTU e ITBI (2026)
Introdução
A Reforma Tributária introduziu alteração estrutural na forma como o Estado brasileiro avalia o patrimônio imobiliário. A Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, ao regulamentar os novos tributos sobre consumo — o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) —, estabeleceu em seu art. 256 o conceito de “valor de referência”, definido como estimativa padronizada do valor de mercado aplicável a cada imóvel registrado no território nacional. A inovação transcende a esfera de mera atualização técnica: pela primeira vez, o ordenamento jurídico brasileiro contará com parâmetro avaliativo unificado, calculado com metodologia nacional, atualizado anualmente e disponível para consulta pública. Diferentemente dos valores venais utilizados pelos municípios para cálculo do IPTU — historicamente fragmentados, com critérios distintos entre localidades e frequentemente defasados em relação ao mercado —, o valor de referência será apurado para todos os imóveis que integram o Cadastro Imobiliário Brasileiro (CIB), conforme analisado no primeiro artigo desta série.
O presente artigo examina o valor de referência sob perspectiva técnica e prática, analisando desde a metodologia de apuração prevista no art. 256 da LC 214/2025 até o direito de impugnação, a interface com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre avaliação imobiliária — em particular o Tema 1.113 (REsp 1.937.821/SP) — e os efeitos que o novo sistema produzirá na tributação municipal e estadual. Para proprietários, investidores e profissionais do setor imobiliário, a compreensão precisa desse novo instituto é condição indispensável para o planejamento patrimonial e tributário adequado diante das transformações que se avizinham.
O Conceito de Valor de Referência e Sua Natureza Jurídica
O art. 256 da Lei Complementar nº 214/2025 dispõe que as administrações tributárias poderão apurar o valor de referência do imóvel, na forma do regulamento, por meio de metodologia específica para estimar o valor de mercado dos bens imóveis. Trata-se de conceito inédito no direito tributário brasileiro, cujo objetivo central é instituir parâmetro nacional e objetivo para a avaliação imobiliária, superando décadas de critérios fragmentados que caracterizaram o sistema até então vigente.
A natureza jurídica desse instituto merece análise cuidadosa, pois dela decorrem consequências práticas relevantes. O valor de referência não constitui, tecnicamente, a base de cálculo do IBS ou da CBS nas operações imobiliárias. A base de cálculo permanece sendo o valor efetivamente declarado pelas partes na transação, nos termos do art. 255 da mesma Lei Complementar. O valor de referência desempenha função subsidiária — serve como meio de prova que as administrações tributárias poderão utilizar quando identificarem indícios de subfaturamento ou declarações incompatíveis com a realidade de mercado. Essa distinção é fundamental: o valor de referência opera no campo probatório e não no campo da obrigação tributária propriamente dita. O contribuinte não está obrigado a declarar sua operação pelo valor de referência; este funciona, antes, como parâmetro contra o qual a administração poderá contrastar a declaração apresentada, instaurando procedimento de arbitramento apenas quando verificar discrepância que justifique a medida.
Metodologia de Apuração: Os Quatro Pilares do Art. 256
O art. 256 da LC 214/2025 estabelece quatro pilares fundamentais para o cálculo do valor de referência, que devem operar de forma integrada na produção da estimativa. O primeiro consiste na análise de preços efetivamente praticados no mercado imobiliário, considerando transações realizadas em condições normais de negociação — o que exclui, em tese, operações entre partes relacionadas, alienações judiciais forçadas e demais transações que não reflitam a livre formação de preço. O segundo pilar compreende as informações compartilhadas entre as administrações tributárias da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, permitindo o cruzamento de dados cadastrais e fiscais existentes nos diversos níveis federativos — integração que visa superar a histórica fragmentação informacional do setor imobiliário brasileiro.
O terceiro pilar envolve os dados fornecidos por serviços registrais e notariais. A Instrução Normativa RFB nº 2.275, de 15 de agosto de 2025, regulamentou a integração dos cartórios ao Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (SINTER), determinando que o compartilhamento de informações ocorra “imediatamente após a lavratura ou registro de ato relativo a imóvel” (art. 3º da IN 2.275/2025). Essa previsão transforma o SINTER de sistema de gestão territorial em instrumento de monitoramento contínuo das operações imobiliárias em tempo real, alimentando a base de dados que subsidiará a apuração dos valores de referência. O quarto pilar abrange as características específicas de cada imóvel: localização, tipologia, destinação, data de construção, padrão construtivo e área edificada, entre outras variáveis relevantes. A consideração dessas particularidades visa conferir individualização à estimativa, diferenciando-a de meros critérios genéricos de metragem e localização.
A integração desses quatro elementos deve produzir estimativa tecnicamente fundamentada e alinhada ao valor real de mercado de cada unidade imobiliária. O desafio metodológico, contudo, é significativo: desenvolver modelo único capaz de avaliar adequadamente a diversidade do patrimônio imobiliário brasileiro — que compreende imóveis urbanos metropolitanos, propriedades rurais, construções históricas, habitações populares e tipologias intermediárias — constitui tarefa de considerável complexidade. A qualidade e confiabilidade das informações fornecidas por prefeituras, cartórios e demais fontes influenciarão decisivamente a precisão das estimativas.
Transparência, Periodicidade e o Papel do SINTER
O § 2º do art. 256 da LC 214/2025 estabelece três obrigações fundamentais relativas ao valor de referência: divulgação pública no SINTER, estimativa para todos os imóveis integrantes do CIB — urbanos e rurais, em todo o território nacional — e atualização anual. A periodicidade regular diferencia o valor de referência dos valores venais municipais, frequentemente mantidos sem atualização por períodos prolongados. A combinação de transparência e atualização periódica institui sistema previsível, permitindo que os contribuintes conheçam antecipadamente os parâmetros que as administrações tributárias poderão utilizar em suas análises.
O SINTER, instituído pelo Decreto nº 11.208, de 26 de setembro de 2022, constitui a plataforma tecnológica central para a integração de informações territoriais no país. Com a regulamentação trazida pela IN RFB 2.275/2025, sua função expande-se de forma qualitativa: além de repositório cadastral, passa a operar como infraestrutura de controle tributário, recebendo dados de todas as operações imobiliárias formalizadas perante cartórios em tempo real. O § 4º do art. 256 reforça essa integração ao determinar que os serviços registrais e notariais deverão compartilhar as informações das operações com bens imóveis com as administrações tributárias por meio do SINTER. Essa obrigatoriedade, associada à universalidade do CIB, configura mudança estrutural no ambiente informacional da tributação imobiliária brasileira.
Valor de Referência, Valor Venal e Valor de Mercado: Distinções Essenciais
A compreensão das diferenças entre esses três conceitos é pressuposto indispensável para avaliar os impactos do novo sistema. O valor de mercado representa o preço pelo qual um imóvel seria negociado em condições normais — entre partes independentes, bem informadas e sem pressões extraordinárias. Trata-se de conceito econômico que flutua constantemente conforme as dinâmicas de oferta e demanda. O valor venal, utilizado pelos municípios para cálculo do IPTU, é definido por cada legislação municipal segundo critérios próprios, geralmente baseados em plantas genéricas de valores (PGV) que consideram localização, metragem e padrão construtivo. Conforme demonstra a análise comparativa das metodologias de IPTU em cidades brasileiras, os valores venais apresentam historicamente defasagem em relação ao mercado, seja por desatualização das PGVs, seja por metodologias excessivamente simplificadas.
O valor de referência posiciona-se como elemento intermediário nesse espectro: busca aproximar-se do valor de mercado por meio de metodologia técnica robusta, integrando dados de transações reais, informações intergovernamentais e características individuais dos imóveis, ao mesmo tempo em que mantém natureza de estimativa calculada por critérios objetivos e aplicável uniformemente a todos os imóveis cadastrados. Embora juridicamente distintos, a tendência natural aponta para convergência progressiva entre o valor de referência federal e os valores venais municipais — especialmente após os municípios passarem a ter acesso facilitado às estimativas produzidas nacionalmente, dinâmica examinada em maior profundidade no artigo dedicado aos efeitos do CIB sobre os tributos municipais.
Arbitramento Tributário: Função Probatória e Limites Constitucionais
O § 1º do art. 256 estabelece que o valor de referência poderá ser utilizado como meio de prova nos casos de arbitramento do valor da operação, nos termos do art. 13 da LC 214/2025, em conjunto com as demais características da transação. O arbitramento constitui procedimento pelo qual a administração tributária, verificando discrepância entre o valor declarado e o valor real da operação, determina a base de cálculo mediante critérios técnicos, conforme autorizado pelo art. 148 do Código Tributário Nacional.
A previsão legal posiciona o valor de referência com precisão: funciona como meio de prova, não como presunção absoluta. A fiscalização deverá fundamentar adequadamente eventual divergência, e o contribuinte mantém assegurados o contraditório e a ampla defesa. Essa configuração é coerente com os limites constitucionais aplicáveis: o princípio da legalidade tributária exige que os elementos essenciais da obrigação estejam definidos em lei, e o princípio da capacidade contributiva determina que a tributação reflita manifestações reais de riqueza — não estimativas unilaterais desvinculadas da realidade concreta de cada operação.
Diversas circunstâncias legitimam valores de transação inferiores ao valor de referência: necessidade urgente de alienação, defeitos construtivos não aparentes, estado avançado de deterioração, condições especiais de pagamento, pendências jurídicas sobre o imóvel, restrições de uso não captadas pela metodologia geral, transações entre partes relacionadas com objetivos não comerciais ou, simplesmente, oscilações localizadas de mercado que a avaliação massiva não tenha acompanhado. O desafio reside em equilibrar o controle fiscal legítimo sobre operações simuladas — e o subfaturamento é fenômeno reconhecidamente relevante no mercado imobiliário brasileiro — com o respeito à autonomia negocial das partes e à presunção de boa-fé do contribuinte.
O Tema 1.113 do STJ e a Interface com o Valor de Referência Federal
A análise do valor de referência instituído pela LC 214/2025 não pode prescindir do exame da jurisprudência consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça sobre avaliação imobiliária para fins tributários. Sob o rito dos recursos especiais repetitivos, a Primeira Seção do STJ fixou, no julgamento do REsp 1.937.821/SP (Tema 1.113), três teses fundamentais relativas ao cálculo do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis: primeira, que a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que sequer pode ser utilizada como piso de tributação; segunda, que o valor da transação declarado pelo contribuinte goza de presunção de que é condizente com o valor de mercado, presunção que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio, nos termos do art. 148 do CTN; e terceira, que o município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido de forma unilateral.
A interface entre o Tema 1.113 e o valor de referência da Reforma Tributária é direta e juridicamente relevante. O STJ, ao vedar o arbitramento prévio e unilateral da base de cálculo do ITBI mediante “valor de referência” municipal, assentou princípio que dialoga com a configuração do valor de referência federal: este último, tal como previsto no art. 256 da LC 214/2025, é expressamente posicionado como “meio de prova” no procedimento de arbitramento, e não como base de cálculo autônoma ou presunção absoluta contra o contribuinte. A coerência entre a posição do STJ e a configuração legislativa do novo instituto sugere que o legislador complementar teve em consideração os limites fixados pela jurisprudência, desenhando mecanismo que opera no campo probatório e preserva a presunção de boa-fé do valor declarado pelo contribuinte — desde que a administração tributária observe o devido processo administrativo para eventualmente afastá-la.
Não obstante essa coerência de desenho normativo, subsiste questão prática relevante: a mera existência de valor de referência público, tecnicamente fundamentado e atualizado anualmente, tende a alterar a dinâmica de fiscalização. No regime anterior ao Tema 1.113, municípios como São Paulo utilizavam valores de referência unilaterais como parâmetro automático de tributação. O STJ vedou essa prática. Porém, a existência de valor de referência federal — produzido com metodologia robusta e transparente — poderá, na prática, facilitar a instauração de procedimentos de arbitramento fundamentados quando houver discrepância significativa entre o valor declarado e a estimativa oficial. O ônus probatório permanece com a administração tributária, mas o valor de referência lhe fornece instrumento probatório de peso considerável.
Direito de Impugnação: Garantias e Estratégias
O § 3º do art. 256 da LC 214/2025 assegura que o valor de referência poderá ser impugnado por meio de procedimento específico, nos termos do regulamento. Essa garantia constitui salvaguarda essencial para o equilíbrio do sistema, equilibrando o poder avaliativo das administrações tributárias com a proteção dos direitos do contribuinte. Embora o regulamento específico ainda não tenha sido editado, a previsão legal garante, desde já, via administrativa para questionamento das estimativas — prerrogativa cuja relevância amplifica-se quando se considera que o valor de referência, uma vez publicado, permanecerá acessível e poderá influenciar não apenas a fiscalização federal, mas também decisões municipais sobre atualização de valores venais.
As impugnações poderão fundamentar-se em argumentos diversos, conforme as circunstâncias do caso concreto: inadequação da metodologia geral às particularidades específicas do imóvel, desconsideração de características que impactam negativamente o valor — como defeitos estruturais, restrições de uso, contaminação ambiental, pendências jurídicas ou administrativas —, erros nos dados cadastrais utilizados para a estimativa, ou discrepância demonstrável entre o valor de referência e os preços efetivamente praticados para imóveis similares na mesma região e período. A documentação comprobatória será elemento central para o êxito da impugnação: laudos de avaliação elaborados por profissionais habilitados, análises comparativas de mercado, registros fotográficos do estado de conservação, documentos que atestem características particulares e certidões negativas ou positivas de ônus que afetem o valor do imóvel.
Efeitos sobre a Tributação Municipal e Estadual
Embora instituído no contexto da regulamentação dos tributos federais, o valor de referência produzirá efeitos que transcendem o âmbito do IBS e da CBS. A Emenda Constitucional nº 132/2023 alterou o art. 156 da Constituição Federal, permitindo que o Poder Executivo Municipal atualize a base de cálculo do IPTU por decreto, observados critérios gerais estabelecidos pela legislação municipal. Essa facilitação processual, combinada com a disponibilidade pública de valores de referência tecnicamente apurados para cada imóvel do território municipal, cria ambiente propício para convergência entre as avaliações federal e municipal — fenômeno cuja dinâmica específica é examinada no terceiro artigo desta série.
As consequências práticas dessa convergência incluem potencial elevação dos valores venais em municípios que mantêm significativa defasagem entre suas PGVs e os preços de mercado, resultando em aumento do IPTU independentemente de alteração nas alíquotas vigentes. O mesmo raciocínio aplica-se ao ITBI — observados os limites fixados pelo Tema 1.113 do STJ — e ao ITCMD estadual, que utilizam valores venais ou de mercado como referência para suas bases de cálculo. A experiência internacional com sistemas de avaliação massiva demonstra que, independentemente da sofisticação técnica empregada, esses modelos geram volume significativo de contestações administrativas e judiciais, exigindo estrutura adequada para o processamento de impugnações. O proprietário que se antecipar a esse cenário, organizando documentação e acompanhando as estimativas publicadas, estará em condição mais favorável para defender seus interesses.
Recomendações para Proprietários e Investidores
A adoção de postura preventiva e estruturada revela-se a medida mais adequada diante do novo sistema. Em primeiro lugar, recomenda-se o acompanhamento sistemático da divulgação dos valores de referência no SINTER, verificando as estimativas atribuídas a cada imóvel de propriedade do contribuinte tão logo sejam disponibilizadas. Em caso de discrepância significativa entre o valor de referência e a avaliação do proprietário sobre o valor real do imóvel, recomenda-se reunir documentação comprobatória desde já: laudos de avaliação elaborados por profissionais habilitados, análises comparativas de mercado, registros fotográficos do estado de conservação e documentos que comprovem características particulares não captadas pela avaliação massiva. Para operações imobiliárias programadas para o período posterior a 2027, a consideração do valor de referência no planejamento tributário é indispensável, antecipando eventual necessidade de justificação perante a fiscalização.
Investidores com múltiplos imóveis devem atentar especialmente aos impactos cumulativos, considerando tanto a tributação federal quanto possíveis revisões nos valores venais municipais que a convergência com o valor de referência poderá provocar. A assessoria jurídica especializada revela-se particularmente recomendável em três situações: impugnação de valor de referência considerado excessivo, defesa em procedimento de arbitramento fiscal instaurado pela administração tributária, e planejamento tributário para operações imobiliárias de valores relevantes nas quais a estruturação adequada da transação possa prevenir questionamentos futuros.
Perguntas Frequentes
1) O que é o valor de referência dos imóveis na Reforma Tributária?
Trata-se de estimativa do valor de mercado de cada imóvel brasileiro, calculada conforme metodologia específica prevista no art. 256 da Lei Complementar nº 214/2025. O valor será apurado pelas administrações tributárias com base em preços praticados no mercado, dados compartilhados entre os entes federativos, informações de cartórios e características individuais do imóvel. A estimativa será divulgada no SINTER e atualizada anualmente para todos os imóveis integrantes do Cadastro Imobiliário Brasileiro.
2) O valor de referência substituirá o valor venal do IPTU?
Não automaticamente. São conceitos juridicamente distintos, com finalidades e fundamentos legais próprios. O valor venal é definido por cada legislação municipal segundo suas plantas genéricas de valores; o valor de referência é apurado nacionalmente com metodologia unificada. Contudo, a disponibilidade pública do valor de referência, combinada com a EC 132/2023 — que faculta a atualização da base de cálculo do IPTU por decreto municipal —, cria ambiente propício para convergência progressiva entre ambos os parâmetros, podendo resultar em elevação dos valores venais em municípios com defasagem significativa.
3) Como impugnar o valor de referência atribuído ao meu imóvel?
O § 3º do art. 256 da LC 214/2025 assegura o direito de impugnação por procedimento específico, nos termos do regulamento. A impugnação poderá fundamentar-se em inadequação metodológica ao caso concreto, desconsideração de características particulares do imóvel, erros cadastrais ou discrepância comprovada com os preços efetivamente praticados para imóveis similares. Laudos de avaliação, análises comparativas de mercado e registros fotográficos constituem elementos probatórios relevantes para fundamentar a impugnação.
4) O valor de referência é a base de cálculo do IBS e da CBS?
Não. A base de cálculo permanece sendo o valor efetivamente declarado pelas partes na transação. O valor de referência funciona como meio de prova nos procedimentos de arbitramento, quando a administração tributária identificar indícios de subfaturamento. A distinção é juridicamente relevante: o contribuinte não está obrigado a declarar sua operação pelo valor de referência, mas deverá estar preparado para justificar eventuais discrepâncias significativas se a fiscalização instaurar procedimento de verificação.
5) O valor de referência afetará o ITBI e o ITCMD?
Indiretamente, sim. O Tema 1.113 do STJ (REsp 1.937.821/SP) firmou que a base de cálculo do ITBI é o valor da transação declarado pelo contribuinte, vedando o arbitramento prévio unilateral pelo município. Contudo, a existência de valor de referência federal — público e tecnicamente fundamentado — poderá servir como parâmetro nos procedimentos de arbitramento previstos no art. 148 do CTN, quando a administração tributária demonstrar, mediante devido processo, que o valor declarado é incompatível com o mercado. O mesmo raciocínio aplica-se ao ITCMD estadual nas transmissões causa mortis e doações de imóveis.
Conclusão
O valor de referência instituído pelo art. 256 da Lei Complementar nº 214/2025 representa transformação estrutural na avaliação patrimonial imobiliária pelo Estado brasileiro. A metodologia nacional unificada, a transparência assegurada pela publicação no SINTER e a atualização anual para todos os imóveis do CIB prometem reduzir as assimetrias informacionais que historicamente caracterizaram o setor e conferir maior previsibilidade às relações tributárias. Os benefícios potenciais incluem a redução de litígios sobre subfaturamento, maior segurança jurídica nas transações e profissionalização do mercado imobiliário. Os riscos, por sua vez, concentram-se na possibilidade de estimativas desalinhadas com a realidade específica de determinados imóveis — risco que o direito de impugnação busca mitigar — e na utilização inadequada do valor de referência como presunção de subfaturamento em detrimento do contribuinte.
O equilíbrio do sistema dependerá, em última instância, da qualidade técnica da metodologia a ser regulamentada, da efetividade dos mecanismos de impugnação e da atuação responsável das administrações tributárias — que deverão observar os limites constitucionais e a jurisprudência consolidada, notadamente o Tema 1.113 do STJ, que preserva a presunção de boa-fé do valor declarado pelo contribuinte. Proprietários devidamente informados e assessorados estarão em condições adequadas para exercer seus direitos e minimizar consequências adversas decorrentes da nova sistemática de avaliação imobiliária. Cada situação patrimonial apresenta particularidades que demandam análise técnica individualizada, razão pela qual o assessoramento especializado é recomendável para a correta calibragem das medidas preventivas e defensivas à disposição do contribuinte.
Artigos da série “CIB e a Nova Tributação Imobiliária”:
Artigo 1: CIB: o que é o “CPF dos imóveis” e como ele afeta proprietários
Artigo 2: Valor de referência: como o fisco vai avaliar seu imóvel (este artigo)
Artigo 3: CIB e tributos municipais: a convergência inevitável?
Este artigo foi redigido para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
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Maurício Lindenmeyer Barbieri
Sócio-gerente | Barbieri Advogados
Mestre em Direito pela UFRGS. Inscrito na Ordem dos Advogados da Alemanha (RAK Stuttgart), Portugal (OA Lisboa) e Brasil (OAB/RS, DF, SC, PR, SP). Professor universitário, exerceu a docência na PUCRS e UniRitter. Autor de obras especializadas em Direito Processual Civil e Trabalhista.
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