A obtenção da Certidão Negativa de Débito (CND) é requisito indispensável para a participação em licitações públicas, a celebração de contratos com entes governamentais, a obtenção de financiamentos bancários e a efetivação de transações imobiliárias. Não obstante sua relevância prática, a expedição desse documento é frequentemente obstaculizada por exigências que extrapolam os limites legais, gerando prejuízos significativos à atividade empresarial e ao exercício regular dos direitos do contribuinte. Nesse contexto, a análise dos limites impostos pela legislação tributária à recusa na emissão de certidões assume importância crescente para advogados, contadores e gestores financeiros.

O presente artigo examina o regime jurídico da Certidão Negativa de Débito à luz do Código Tributário Nacional, da jurisprudência consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça — com destaque para as Súmulas 446 e 569 — e das inovações introduzidas pela nova plataforma digital da Receita Federal, inaugurada em julho de 2025. A análise busca oferecer um panorama técnico das hipóteses legítimas de recusa, dos instrumentos de defesa disponíveis ao contribuinte e das perspectivas jurisprudenciais que orientam a matéria.

Conceito e Natureza Jurídica da Certidão Negativa de Débito

A Certidão Negativa de Débito encontra seu fundamento normativo primário nos artigos 205 e 206 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966). O art. 205 do CTN estabelece que a lei poderá exigir a prova de quitação de tributos para a prática de determinados atos, devendo a certidão ser expedida no prazo de dez dias da data de entrada do requerimento na repartição. Trata-se, portanto, de instrumento documental que atesta a inexistência de débitos tributários em nome do requerente, seja pessoa física ou jurídica, perante a Fazenda Pública competente.

A natureza jurídica da CND transcende a mera formalidade burocrática. Conforme consolidado pela jurisprudência do STJ, o contribuinte que não possui débitos constituídos — ou cujos débitos se encontram com a exigibilidade suspensa — detém direito líquido e certo à obtenção da certidão. Essa qualificação é especialmente relevante para fins de tutela jurisdicional, uma vez que fundamenta a impetração de mandado de segurança como instrumento processual adequado para combater recusas indevidas por parte da administração tributária, tema que será aprofundado nas seções seguintes deste artigo.

O sistema tributário brasileiro prevê, ademais, três modalidades de certificação quanto à regularidade fiscal. A CND propriamente dita atesta a completa inexistência de débitos. A Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN), disciplinada pelo art. 206 do CTN, é expedida quando existem débitos, porém com exigibilidade suspensa em razão de uma das hipóteses previstas no art. 151 do CTN — notadamente o parcelamento, o depósito judicial integral, a concessão de medida liminar ou a pendência de recurso administrativo. Por fim, a Certidão Positiva registra a existência de débitos exigíveis, hipótese que impede a prática dos atos condicionados à regularidade fiscal. A correta distinção entre essas modalidades é fundamental para a defesa administrativa e judicial do contribuinte.

Hipóteses de Recusa e Limites da Administração Tributária

A recusa na expedição de CND ou CPEN somente se justifica, em termos estritamente legais, quando o crédito tributário estiver definitivamente constituído e sua exigibilidade não se encontrar suspensa. Essa premissa, aparentemente simples, encerra questões de considerável complexidade prática. A constituição definitiva do crédito tributário pode ocorrer por diferentes vias: pelo lançamento de ofício, após o esgotamento do prazo para impugnação administrativa; pela declaração do próprio contribuinte, por meio de DCTF, GIA ou GFIP; ou pela inscrição em dívida ativa, quando se trata de débito já consolidado.

No âmbito das contribuições previdenciárias, o art. 32, inciso IV, § 10, da Lei 8.212/1991 estabelece que a divergência entre os valores declarados na Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP) e os efetivamente recolhidos via GPS constitui óbice à expedição da CND. Essa previsão normativa foi objeto de reiterada confirmação pelo STJ, que reconhece a GFIP como instrumento de confissão de dívida apto a constituir o crédito tributário, dispensando qualquer providência adicional por parte do Fisco. O REsp 1.042.585/RJ, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, consolidou o entendimento de que a entrega da GFIP constitui o crédito previdenciário, de modo que a diferença entre o valor declarado e o efetivamente recolhido autoriza a recusa legítima da certidão.

Questão diversa e mais controversa diz respeito à recusa fundamentada no descumprimento de obrigações acessórias — como a omissão na entrega de declarações — quando não há crédito tributário constituído. Embora a Receita Federal frequentemente condicione a emissão da CND à regularidade das obrigações acessórias, os tribunais regionais federais têm reconhecido que a mera inadimplência formal, dissociada de débito tributário exigível, não pode servir como fundamento exclusivo para a recusa. A jurisprudência, nesse particular, privilegia a proporcionalidade e a razoabilidade, vedando que a exigência de CND se converta em sanção política desproporcional, conforme o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal.

Jurisprudência Consolidada do STJ: Súmulas 446 e 569

A Súmula 446 do STJ, aprovada pela Primeira Seção em 28 de abril de 2010 (DJe 13/05/2010), estabelece que “declarado e não pago o débito tributário pelo contribuinte, é legítima a recusa de expedição de certidão negativa ou positiva com efeito de negativa”. Este enunciado consolidou o entendimento de que a entrega de declarações tributárias — DCTF, GIA, GFIP ou qualquer outra declaração dessa natureza prevista em lei — constitui o crédito tributário, dispensando a Fazenda Pública de qualquer providência adicional para sua formalização. Os precedentes que fundamentam a Súmula, notadamente o REsp 1.123.557/RS (Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção), foram julgados sob o rito dos recursos repetitivos, conferindo-lhes eficácia vinculante.

A Súmula 446 possui desdobramento prático relevante: havendo declaração e pagamento parcial (a menor), a jurisprudência do STJ reconhece que a recusa de CND não é automática, porquanto o valor remanescente não declarado nem pago deve ser objeto de lançamento suplementar de ofício pela autoridade fiscal. Assim, o contribuinte que declara e efetua pagamento, ainda que parcialmente, possui argumento de defesa para questionar a recusa quando o Fisco não constituiu formalmente a diferença. Esse ponto é particularmente relevante para contribuintes que enfrentam divergências entre valores declarados e efetivamente recolhidos, situação frequente no contexto previdenciário.

A Súmula 569 do STJ, por sua vez, aprovada em 27 de abril de 2016 (DJe 02/05/2016), dispõe que “na importação, é indevida a exigência de nova certidão negativa de débito no desembaraço aduaneiro, se já apresentada a comprovação da quitação de tributos federais quando da concessão do benefício relativo ao regime de drawback”. Fundamentada no art. 60 da Lei 9.069/1995 e no REsp 1.041.237/SP (recurso repetitivo), essa Súmula representa importante limitação ao poder de exigência da administração aduaneira, protegendo o contribuinte que atendeu aos requisitos legais no momento da concessão do benefício fiscal. A lógica subjacente é de proteção ao ato jurídico perfeito e ao princípio da segurança jurídica, impedindo que a Fazenda Pública imponha, em momento posterior, exigência que não constava das condições originais do regime especial.

Direitos do Contribuinte: Defesa Administrativa e Judicial

O contribuinte que se deparar com recusa indevida na expedição de certidão de regularidade fiscal dispõe de instrumentos de defesa tanto na esfera administrativa quanto na judicial. Na via administrativa, o primeiro passo consiste na formalização de requerimento perante o órgão que recusou a emissão, acompanhado de documentação comprobatória da regularidade fiscal ou da suspensão da exigibilidade dos débitos apontados. É fundamental que o requerimento demonstre, de forma objetiva, que os impedimentos indicados pelo sistema não subsistem ou que se enquadram nas hipóteses do art. 206 do CTN que autorizam a emissão de CPEN. A consultoria tributária especializada desempenha papel essencial nessa etapa, auxiliando na identificação precisa dos óbices e na elaboração da fundamentação adequada.

Na esfera judicial, o mandado de segurança constitui o instrumento processual mais adequado para a tutela do direito à CND, em razão de sua celeridade e da desnecessidade de dilação probatória quando o direito líquido e certo é demonstrável por documentação pré-constituída. A jurisprudência dos tribunais regionais federais tem sido consistente em reconhecer a legitimidade do mandado de segurança para compelir a administração tributária a expedir certidão quando a recusa se revela desproporcional ou juridicamente infundada. A concessão de liminar, nessas hipóteses, tem o condão de autorizar a emissão da CPEN até o julgamento final da demanda, assegurando ao contribuinte o exercício dos atos condicionados à regularidade fiscal.

Cumpre observar que a jurisprudência tem se mostrado sensível a situações em que a exigência de CND configura sanção política desproporcional. Os tribunais superiores consolidaram o entendimento de que o Estado não pode, por vias oblíquas, coagir o contribuinte ao pagamento de tributos mediante restrições ao exercício da atividade empresarial. Assim, em hipóteses como a recuperação judicial — em que a exigência de CND pode inviabilizar a própria finalidade do instituto —, os tribunais têm flexibilizado a exigência, desde que o contribuinte demonstre boa-fé e disposição para a regularização. A análise de cada caso concreto, nesse contexto, exige a atuação de profissionais especializados em defesa em execuções fiscais e embargos à execução.

Situações Especiais: Registro Imobiliário, Drawback e Licitações

A exigência de CND no registro imobiliário encontra fundamento no art. 47, inciso I, alínea “b”, da Lei 8.212/1991, que condiciona a alienação ou oneração de imóveis à apresentação de certidão de regularidade fiscal. Essa exigência, embora legítima em seu escopo — proteger os interesses da Fazenda Pública —, tem gerado controvérsias quando aplicada de forma indiscriminada, especialmente em operações societárias que envolvem a mera reorganização patrimonial sem transferência efetiva de propriedade. A jurisprudência dos tribunais regionais federais tem reconhecido hipóteses em que a exigência se revela desproporcional, como na retirada de sócio minoritário cuja participação é ínfima e não representa risco efetivo à arrecadação tributária.

No regime de drawback, conforme já analisado, a Súmula 569 do STJ consolidou a proteção ao contribuinte que comprovou a regularidade fiscal no momento da concessão do benefício. O art. 60 da Lei 9.069/1995 condiciona a concessão de incentivos fiscais à comprovação da quitação de tributos federais, mas essa exigência se esgota no ato concessório, não podendo ser renovada a cada operação de desembaraço aduaneiro. Trata-se de aplicação concreta do princípio da segurança jurídica: uma vez preenchidos os requisitos para a concessão do drawback, a imposição de novas condições em momento posterior é ilícita, conforme reiteradamente decidido pelo STJ nos precedentes que fundamentaram o enunciado sumular.

No contexto das licitações públicas, a exigência de certidões de regularidade fiscal é disciplinada pela Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). A exigência abrange a regularidade perante a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, o FGTS e a Justiça do Trabalho (CNDT). A ausência de qualquer dessas certidões impede a habilitação do licitante, razão pela qual a manutenção da regularidade fiscal assume caráter estratégico para empresas que participam de contratações públicas. A eventual recusa indevida de certidão, nesse cenário, pode gerar prejuízos significativos ao contribuinte, justificando a adoção de medidas judiciais de urgência para assegurar a participação no certame.

A Nova Plataforma Digital da Receita Federal (2025)

Em 11 de julho de 2025, a Receita Federal inaugurou a Plataforma de Certidões Unificada, representando avanço significativo na modernização dos serviços de emissão de certidões de regularidade fiscal. A nova plataforma consolida, em endereço eletrônico único, a emissão e consulta de todas as modalidades de certidão — para pessoas físicas, pessoas jurídicas, imóveis rurais e obras de construção civil —, substituindo os diversos sistemas anteriormente utilizados. A integração ao Design System do Gov.br e a adoção de interface responsiva para dispositivos móveis conferem maior acessibilidade ao serviço.

Dentre as funcionalidades relevantes do novo sistema, destaca-se a disponibilização do histórico de certidões emitidas desde 1º de setembro de 2005, permitindo ao contribuinte a consulta e a verificação de autenticidade de documentos expedidos ao longo de duas décadas. O acesso às funcionalidades plenas da plataforma requer autenticação por meio de conta Gov.br com nível prata ou ouro, garantindo a segurança das informações fiscais. A unificação dos canais de emissão tende a reduzir os atritos operacionais que frequentemente dificultavam a obtenção da certidão, embora a efetiva resolução dos problemas de recusa indevida continue a depender da análise jurídica dos impedimentos apontados pelo sistema, especialmente nos casos em que a prescrição intercorrente deveria ter sido reconhecida de ofício pela administração.

Perguntas Frequentes

1) Qual a diferença entre CND e CPEN?

A Certidão Negativa de Débito (CND) atesta a inexistência de débitos tributários em nome do contribuinte, nos termos do art. 205 do CTN. Já a Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN), prevista no art. 206 do CTN, é emitida quando existem débitos, porém com exigibilidade suspensa — por força de parcelamento ativo, depósito judicial integral, recurso administrativo pendente ou concessão de liminar. Para todos os efeitos legais, a CPEN tem a mesma eficácia que a CND.

2) A Receita Federal pode recusar a CND por descumprimento de obrigação acessória?

A questão é controvertida, mas a jurisprudência dos tribunais regionais federais tem se inclinado no sentido de que o mero descumprimento de obrigações acessórias, por si só, não pode impedir a emissão da CND quando inexiste crédito tributário constituído. A recusa somente se justifica quando há débito definitivamente constituído e exigível, nos termos dos arts. 205 e 206 do CTN.

3) Empresa em recuperação judicial precisa de CND para prosseguir com o processo?

A Lei 11.101/2005, em seu art. 57, exige a apresentação de certidões negativas para a concessão da recuperação judicial. Contudo, a jurisprudência consolidou o entendimento de que a exigência não pode inviabilizar o próprio instituto da recuperação, especialmente quando a empresa demonstra adesão a parcelamento tributário ou quando a recusa configura sanção política desproporcional.

4) Qual a validade da certidão negativa de débito federal?

A Certidão Conjunta Negativa de Débitos relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União, emitida pela Receita Federal em conjunto com a PGFN, possui validade de 180 dias a contar de sua emissão. Certidões estaduais e municipais podem ter prazos de validade distintos, variando conforme a legislação local.

5) Débito tributário parcelado impede a emissão de CND?

O parcelamento regular suspende a exigibilidade do crédito tributário, conforme o art. 151, VI, do CTN. Nessa hipótese, o contribuinte tem direito à emissão da CPEN, que possui a mesma eficácia jurídica da CND. Todavia, o inadimplemento das parcelas restabelece a exigibilidade do crédito e pode impedir a emissão ou renovação da certidão.

6) Como contestar a recusa indevida de certidão negativa?

O contribuinte dispõe de duas vias. Na esfera administrativa, pode formalizar requerimento junto ao órgão competente, acompanhado da documentação comprobatória da regularidade. Na esfera judicial, o mandado de segurança constitui o instrumento processual mais adequado, em razão de sua celeridade e da proteção ao direito líquido e certo do contribuinte à obtenção da certidão.

7) A DCTF retificadora na malha fina impede a emissão de CND?

A submissão de DCTF retificadora à análise da malha fiscal, por si só, não deveria impedir a emissão da CND quando inexiste crédito tributário constituído e vencido. A mera revisão administrativa da declaração não equivale à constituição de débito, razão pela qual a recusa nessa hipótese pode ser questionada administrativa ou judicialmente.

8) Declaração entregue sem pagamento impede a emissão de CND?

Nos termos da Súmula 446 do STJ, a entrega de declaração reconhecendo débito tributário (DCTF, GIA ou outra declaração prevista em lei) constitui o crédito tributário. Portanto, declarado e não pago o débito, a recusa na expedição de CND ou CPEN é legítima, uma vez que existe crédito tributário definitivamente constituído e exigível.

Considerações Finais

A expedição de certidões de regularidade fiscal é tema permeado por diversas nuances normativas e jurisprudenciais. A análise empreendida neste artigo evidencia que, embora a administração tributária disponha de prerrogativas legítimas para condicionar a emissão de CND à inexistência de débitos exigíveis, esses poderes encontram limites claros nos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da vedação às sanções políticas. A jurisprudência do STJ, consolidada nas Súmulas 446 e 569, oferece parâmetros objetivos para a identificação das hipóteses legítimas de recusa e para a defesa do contribuinte contra exigências que extrapolem os limites legais.

A modernização dos sistemas da Receita Federal, materializada na plataforma unificada de certidões inaugurada em 2025, representa avanço operacional relevante, mas não elimina a necessidade de análise jurídica individualizada dos impedimentos apontados pelo sistema. Cada situação demanda avaliação técnica específica — que considere a natureza do débito, seu estágio de constituição, a existência de causas de suspensão da exigibilidade e os instrumentos processuais disponíveis —, o que reforça a importância do assessoramento especializado na identificação de oportunidades e na mitigação de riscos fiscais.

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Este artigo foi redigido para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.

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Maurício Lindenmeyer Barbieri
Advogado | Barbieri Advogados
Mestre em Direito pela UFRGS. Inscrito na OAB/RS, DF, SC, PR, SP, na Ordem dos Advogados da Alemanha (RAK Stuttgart) e na Ordem dos Advogados de Portugal (OAB Lisboa).