Atualizado em setembro de 2026.
A terceirização na administração pública é permitida para atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares, como limpeza, vigilância, recepção, manutenção e suporte de tecnologia, mas não pode substituir servidores concursados nem alcançar funções que envolvam decisão, poder de polícia ou atribuições próprias dos cargos do órgão. O ente público não responde automaticamente pelas dívidas trabalhistas da empresa contratada, mas pode ser condenado de forma subsidiária quando se comprova falha na fiscalização. Este artigo explica o que pode e o que não pode ser terceirizado, as normas aplicáveis, a jurisprudência do STF e do TST e os cuidados de fiscalização.
Em resumo: a Administração pode terceirizar atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares, como limpeza, vigilância, recepção e manutenção (art. 48 da Lei n. 14.133/2021). Na esfera federal, o Decreto n. 9.507/2018 veda a execução indireta de serviços que envolvam decisão, poder de polícia, regulação ou sanção, de atividades estratégicas e de atribuições dos cargos do órgão, salvo cargo extinto ou previsão legal. A terceirização não pode contornar o concurso público (art. 37, II, da Constituição) e não gera vínculo com o ente público. Pelos encargos trabalhistas da contratada, a Administração responde apenas subsidiariamente e se comprovada falha na fiscalização; pelo Tema 1.118 do STF (13/02/2025), cabe ao autor da ação provar essa negligência.
Terceirizar, no setor público, significa atribuir a uma empresa privada, escolhida por licitação, a execução de um serviço que a Administração poderia prestar diretamente, a chamada execução indireta. A empresa contrata, remunera e dirige o trabalho de seus empregados (art. 4.º-A, § 1.º, da Lei n. 6.019/1974), que permanecem vinculados a ela pelo regime da CLT. O objeto do contrato é o serviço, e não a cessão de pessoas: na esfera federal, o edital não pode caracterizá-lo como fornecimento de mão de obra nem prever o reembolso de salários (art. 7.º do Decreto n. 9.507/2018).
A terceirização tampouco se confunde com as formas de ingresso no serviço público, como o concurso, a contratação temporária do art. 37, IX, da Constituição e os cargos em comissão, temas tratados nos artigos sobre servidor temporário, celetista ou estatutário e sobre o regime estatutário e o celetista nos municípios. A Lei n. 14.133/2021 dá atenção especial aos serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, em que os empregados da contratada ficam à disposição nas dependências do órgão, sem compartilhamento com outros contratos (art. 6.º, XVI), caso típico de limpeza, vigilância e recepção.
O ponto de partida é a Constituição, que exige concurso público para a investidura em cargo ou emprego público (art. 37, II) e licitação para a contratação de serviços (art. 37, XXI). As demais regras estão distribuídas da seguinte forma:
| Norma | O que disciplina |
|---|---|
| Lei n. 14.133/2021, arts. 48, 50 e 121 | O que pode ser terceirizado, condutas vedadas, comprovação das obrigações trabalhistas e responsabilidade por encargos |
| Decreto n. 9.507/2018 | Vedações e cláusulas obrigatórias na administração federal e nas estatais controladas pela União |
| Lei n. 6.019/1974, alterada pelas Leis n. 13.429/2017 e 13.467/2017 | Prestação de serviços a terceiros e requisitos da empresa prestadora |
| Lei n. 13.303/2016 | Licitações e contratos das empresas públicas e sociedades de economia mista |
| Súmula 331 do TST; Temas 246, 725 e 1.118 do STF | Vínculo, licitude da terceirização e responsabilidade subsidiária do tomador |
Estados, Distrito Federal e Municípios não se sujeitam ao decreto federal, mas observam o art. 48 da Lei n. 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações, que estabelece normas gerais para todos os entes, e podem editar regulamentos próprios sobre execução indireta.
O art. 48 da Lei n. 14.133/2021 autoriza a execução por terceiros das “atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituam área de competência legal do órgão ou da entidade”. Pode ser terceirizado o apoio material ao funcionamento do órgão, e não o exercício de suas competências: limpeza e conservação, vigilância patrimonial, portaria e recepção, manutenção predial e de equipamentos, transporte, apoio operacional e desenvolvimento e suporte de sistemas, entre outros. A empresa entrega um resultado definido no contrato administrativo, com seus próprios empregados, e a Administração fiscaliza a execução.
Mesmo nas áreas vedadas, serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios podem ser contratados, desde que não se transfira ao contratado a prática de atos administrativos ou a tomada de decisão (art. 3.º, § 1.º, do Decreto n. 9.507/2018). Uma empresa pode fornecer e manter os equipamentos usados em uma fiscalização, mas a decisão de autuar e de aplicar a sanção permanece com o agente público. Na tecnologia da informação, o órgão pode contratar desenvolvimento e suporte, sem perder o domínio sobre processos e conhecimentos estratégicos (art. 3.º, II).
Na esfera federal, o art. 3.º do Decreto n. 9.507/2018 proíbe a execução indireta, na administração direta, autárquica e fundacional, dos serviços:
É a vedação de maior repercussão prática. Se o plano de cargos de uma autarquia prevê o cargo de técnico administrativo, ela não pode contratar uma empresa para fornecer trabalhadores que executem essas funções enquanto o cargo existir. A terceirização usada para suprir servidores burla o art. 37, II, da Constituição, e o § 2.º do mesmo artigo impõe a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável. A contratação pelo regime da CLT na administração direta, admitida pelo STF na ADI 2.135, não altera esse limite, pois o ingresso continua a depender de concurso.
Atos que expressam autoridade estatal, como autuar, licenciar, regular, aplicar sanções e decidir em nome do órgão, cabem a agentes públicos. A Constituição também reserva funções a carreiras próprias: a polícia ostensiva, às polícias militares (art. 144, § 5.º), e a representação judicial e a consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal, aos procuradores de carreira (art. 132). A segurança privada contratada limita-se, assim, à vigilância patrimonial. Nos Municípios, a contratação de advogados externos segue requisitos próprios, examinados no artigo sobre a contratação de advogados por entes públicos sem licitação.
Um objeto lícito pode tornar-se irregular pela forma de execução. Na contratação de serviço terceirizado, o art. 48 da Lei n. 14.133/2021 proíbe à Administração e a seus agentes:
O parágrafo único veda ainda que a contratada empregue, durante o contrato, cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau de dirigente do órgão ou de agente que atue na licitação, na fiscalização ou na gestão do contrato. Na prática, o terceirizado recebe ordens do preposto da empresa, e não do servidor, e não é escolhido pelo gestor público; pessoalidade e subordinação direta aproximam a relação de uma intermediação ilícita de mão de obra.
Por mais de duas décadas, a Justiça do Trabalho admitiu, fora do trabalho temporário, apenas a terceirização de vigilância, conservação e limpeza e de serviços especializados ligados à atividade-meio (Súmula 331, I e III, do TST). A Lei n. 13.429/2017 alterou a Lei n. 6.019/1974 para disciplinar a prestação de serviços a terceiros, e a Lei n. 13.467/2017 estendeu-a a “quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade principal” (art. 4.º-A). Em 30 de agosto de 2018, ao julgar a ADPF 324 e o RE 958.252, o STF fixou no Tema 725 da repercussão geral a tese de que “é lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante”.
No setor público, a pergunta deixa de ser se a atividade é meio ou fim e passa a ser se o serviço é instrumental ou se substitui competências públicas e cargos que exigem concurso. A licitude afirmada pelo STF convive, assim, com as vedações legais já examinadas.
Não. Na Administração Pública, a exigência de concurso impede o reconhecimento de vínculo com o tomador, mesmo quando a terceirização é irregular: segundo a Súmula 331, II, do TST, “a contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988)”. O trabalhador conserva seus direitos perante a prestadora e pode buscar a responsabilização subsidiária do ente público. Situação diversa é a de quem foi contratado diretamente sem concurso: o contrato é nulo e, pela Súmula 363 do TST, assegura apenas a contraprestação pelas horas trabalhadas, respeitado o valor da hora do salário mínimo, e os depósitos do FGTS, como detalhado no artigo sobre contratação sem concurso público.
Tampouco há equiparação salarial com os empregados do tomador: no Tema 383 da repercussão geral (RE 635.546), o STF decidiu que ela fere o princípio da livre iniciativa, por se tratar de agentes econômicos distintos. A Administração, porém, não pode fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo (art. 48, II, da Lei n. 14.133/2021).
O art. 71, § 1.º, da Lei n. 8.666/1993 afirmava que a inadimplência do contratado não transferia à Administração a responsabilidade pelos encargos trabalhistas. Na ADC 16, julgada em 2010, o STF declarou a norma constitucional, sem impedir a responsabilização do ente quando demonstrada sua culpa. Em 2011, o TST revisou a Súmula 331, cujo item V prevê a responsabilidade subsidiária da Administração direta e indireta “caso evidenciada a sua conduta culposa”, especialmente na fiscalização da prestadora, ressalvando que ela “não decorre de mero inadimplemento”. Em 2017, no RE 760.931 (Tema 246), o STF reafirmou que o inadimplemento não transfere automaticamente ao Poder Público a responsabilidade pelo pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário.
A nova lei manteve a regra de que somente o contratado responde pelos encargos resultantes da execução do contrato (art. 121, caput e § 1.º), com uma ressalva expressa: “exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado” (§ 2.º).
Em 13 de fevereiro de 2025, no RE 1.298.647 (Tema 1.118 da repercussão geral), o STF decidiu que a prova da falha na fiscalização cabe a quem propõe a ação. O item 1 da tese dispõe: “Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público”.
Pelos itens seguintes, há comportamento negligente quando a Administração permanece inerte após notificação formal do descumprimento, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo (item 2); ela deve garantir segurança, higiene e salubridade quando o trabalho é prestado em suas dependências ou em local convencionado no contrato (item 3); e, nos contratos, deve exigir capital social integralizado compatível com o número de empregados (art. 4.º-B da Lei n. 6.019/1974) e adotar as medidas do art. 121, § 3.º, da Lei n. 14.133/2021 (item 4). A tese afastou o entendimento, que vinha sendo adotado na Justiça do Trabalho, de atribuir ao ente público o ônus de provar que fiscalizou, e a Súmula 331, V, deve ser lida em conformidade com ela. O julgamento é detalhado no artigo sobre responsabilidade subsidiária da Administração Pública e o Tema 1.118, e o caso do empregado que atende a diversos tomadores, no artigo sobre terceirização com vários tomadores.
| Situação | Responsabilidade da Administração | Fundamento |
|---|---|---|
| Inadimplemento sem prova de falha na fiscalização | Não há | Art. 121, § 1.º, da Lei n. 14.133/2021; Temas 246 e 1.118 do STF |
| Encargos trabalhistas, com dedicação exclusiva de mão de obra e falha na fiscalização comprovada | Subsidiária | Art. 121, § 2.º; Súmula 331, V, do TST |
| Encargos previdenciários, com dedicação exclusiva de mão de obra | Solidária, nos termos do art. 121, § 2.º | Art. 121, §§ 2.º e 5.º; art. 31 da Lei n. 8.212/1991 |
| Inércia após notificação formal do descumprimento | Configura comportamento negligente | Tema 1.118 do STF, item 2 |
| Segurança, higiene e salubridade nas dependências do órgão | Dever da Administração | Art. 5.º-A, § 3.º, da Lei n. 6.019/1974; Tema 1.118, item 3 |
Depois do Tema 1.118, a fiscalização é também a principal defesa do ente público. A execução deve ser acompanhada por fiscais formalmente designados, que registram as ocorrências e determinam a regularização das falhas (art. 117 da Lei n. 14.133/2021). Nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, a contratada deve apresentar, quando solicitada e sob pena de multa, registros de ponto, recibos de salários e de férias, comprovantes do FGTS e a quitação das verbas dos empregados dispensados (art. 50). O edital ou o contrato pode prever, entre outras medidas (art. 121, § 3.º):
Na esfera federal, o Decreto n. 9.507/2018 exige cláusulas como a indicação de preposto, o pagamento mensal somente após a comprovação das obrigações trabalhistas, previdenciárias e do FGTS e a possibilidade de rescisão unilateral e de penalidades quando a empresa deixa de pagar salários ou de recolher contribuições e FGTS (art. 8.º). Recebida notificação de atraso salarial, a resposta deve ser pronta: retenção de pagamentos, pagamento direto, sanções administrativas ou rescisão. O agente que atesta a execução sem conferir a documentação trabalhista pode responder em processo administrativo disciplinar.
As organizações sociais são entidades privadas sem fins lucrativos, qualificadas para atuar em ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde (art. 1.º da Lei n. 9.637/1998). O vínculo com o Poder Público decorre de contrato de gestão, instrumento de parceria para fomento e execução dessas atividades (art. 5.º), e não de contrato de prestação de serviços. Na ADI 1.923, julgada em 2015, o STF validou o modelo, com interpretação conforme a Constituição: a qualificação, a celebração do contrato de gestão e as contratações de pessoal e de bens pela entidade devem observar procedimentos públicos, objetivos e impessoais, ainda que sem concurso e sem licitação nos moldes da lei geral.
É o modelo usado, por exemplo, na gestão de hospitais públicos. Os empregados da organização social são celetistas da entidade, e não servidores, e o contrato de gestão também não pode servir para contornar o concurso. Se a entidade deixa de pagá-los, a discussão sobre a responsabilidade do ente público parceiro gira em torno da efetiva fiscalização do contrato, atribuída ao órgão supervisor da área (art. 8.º), e eventual condenação não é automática.
Empresas públicas e sociedades de economia mista que exploram atividade econômica seguem o regime próprio das empresas privadas quanto às obrigações trabalhistas (art. 173, § 1.º, II, da Constituição). Isso não significa regras trabalhistas mais brandas: aplicam a CLT e continuam obrigadas a admitir por concurso (art. 37, II). Muda o regime de contratações: as estatais não se submetem à Lei n. 14.133/2021 (art. 1.º, § 1.º), mas à Lei n. 13.303/2016, cujo art. 77 também afirma que a inadimplência do contratado não lhes transfere a responsabilidade pelos encargos trabalhistas. Como a Súmula 331, V, do TST alcança a Administração indireta, a condenação subsidiária da estatal depende de conduta culposa na fiscalização.
Nas estatais controladas pela União, o Decreto n. 9.507/2018 veda a terceirização de serviços com atribuições inerentes aos cargos de seus planos de cargos e salários, salvo quando a vedação contrariar a eficiência, a economicidade e a razoabilidade, como no serviço de caráter temporário, no incremento temporário do volume de serviços, na atualização de tecnologia ou especialização do serviço e na impossibilidade de competir no mercado (art. 4.º). Cabe ao conselho de administração definir as atividades passíveis de execução indireta.
Atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares à competência do órgão, como limpeza, vigilância patrimonial, recepção, manutenção e suporte de tecnologia (art. 48 da Lei n. 14.133/2021). A contratação exige licitação, e o objeto deve ser o serviço, não o fornecimento de mão de obra.
Atribuições inerentes aos cargos do órgão, salvo cargo extinto ou previsão legal, e serviços que envolvam decisão, poder de polícia, regulação, outorga de serviços públicos, aplicação de sanção ou atividades estratégicas. Na esfera federal, essas vedações estão no art. 3.º do Decreto n. 9.507/2018.
Não de forma automática. Nos serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, responde subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização (art. 121, § 2.º, da Lei n. 14.133/2021 e Súmula 331, V, do TST). O simples inadimplemento da empresa não basta.
A parte autora da ação, seja o trabalhador, o sindicato ou o Ministério Público. No Tema 1.118, julgado em 13/02/2025, o STF também definiu que há comportamento negligente quando a Administração permanece inerte após notificação formal de que a contratada descumpre obrigações trabalhistas.
Não. A investidura em cargo ou emprego público depende de concurso (art. 37, II, da Constituição), e a contratação irregular por empresa interposta não gera vínculo com a Administração (Súmula 331, II, do TST). Os direitos trabalhistas são exigidos da empresa prestadora e, havendo culpa na fiscalização, subsidiariamente do ente público.
Não por equiparação. No Tema 383, o STF decidiu que a equiparação de remuneração entre empregados da tomadora e da terceirizada fere o princípio da livre iniciativa. A Administração, porém, não pode fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo.
A terceirização na administração pública é legítima quando se limita a atividades de apoio e é conduzida com licitação, contrato bem estruturado e fiscalização efetiva. Ela não pode substituir o concurso público, transferir a particulares o exercício de autoridade estatal nem servir de intermediação de mão de obra. Depois do Tema 1.118, o risco trabalhista do ente público deixou de ser automático, mas a fiscalização documentada e a reação imediata a notificações de descumprimento continuam decisivas para evitar a condenação subsidiária.
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