Responsabilidade subsidiária da Administração Pública: o Tema 1118 do STF

A responsabilidade subsidiária da Administração Pública por dívidas trabalhistas de empresas terceirizadas ganhou um marco decisivo com o Tema 1118 do STF. Ao julgar o Recurso Extraordinário nº 1.298.647, em fevereiro de 2025, o Supremo Tribunal Federal definiu que o ente público não responde de forma automática pelos encargos não pagos pela prestadora de serviços: cabe a quem cobra — o trabalhador — provar a culpa da Administração na fiscalização do contrato.

Em síntese, não há inversão automática do ônus da prova contra o poder público. A responsabilização subsidiária só se configura mediante demonstração de conduta negligente do ente público, e o encargo de comprová-la recai sobre a parte autora. Este artigo examina a tese fixada, sua evolução desde a Súmula 331 do TST, os critérios objetivos de negligência e as implicações práticas para entes públicos, empresas contratadas e trabalhadores.

O que o STF decidiu no Tema 1118

O leading case do Tema 1118 é o RE 1.298.647, interposto pelo Estado de São Paulo contra decisão do TST que o havia responsabilizado subsidiariamente por parcelas devidas a uma trabalhadora terceirizada. O julgamento ocorreu no Plenário, sob relatoria do Ministro Nunes Marques, em 13 de fevereiro de 2025, com acórdão publicado em 15 de abril e trânsito em julgado em 29 de abril de 2025. Prevaleceu, por maioria, o voto do relator, vencidos os Ministros Edson Fachin e Dias Toffoli, que entendiam ser do tomador o ônus de provar a fiscalização.

A tese de repercussão geral firmada tem quatro eixos: (i) não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública fundada apenas na inversão do ônus da prova, sendo imprescindível que a parte autora comprove o comportamento negligente ou o nexo de causalidade com a conduta do poder público; (ii) configura-se a negligência quando a Administração permanece inerte após notificação formal do descumprimento das obrigações trabalhistas; (iii) cabe à Administração assegurar condições de segurança, higiene e salubridade quando o trabalho se dá em suas dependências; e (iv) nos contratos de terceirização, o ente público deve adotar medidas concretas de fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas. A íntegra pode ser consultada na ficha oficial do Tema 1118 no STF.

De quem é o ônus de provar a culpa: a virada do Tema 1118

O núcleo da decisão é processual: a quem incumbe provar a culpa do ente público. O Supremo afastou a inversão automática e atribuiu o encargo ao trabalhador. O fundamento é a presunção de legitimidade dos atos administrativos — presumem-se válidos e regulares, só podendo ser desconstituídos mediante prova idônea de irregularidade. Não basta, portanto, o mero inadimplemento da empresa terceirizada para condenar o ente público; é preciso demonstrar a sua falha específica na fiscalização, a chamada culpa in vigilando.

Essa distribuição do encargo é o ponto que mais impacta a prática forense e dialoga diretamente com a teoria geral do ônus da prova: o trabalhador, ao acionar a Justiça, deve trazer aos autos os elementos que evidenciem a omissão fiscalizatória do poder público.

A evolução até aqui: Súmula 331 do TST, ADC 16 e Tema 246

O Tema 1118 fecha uma lacuna que vinha de longe. A Súmula 331 do TST consolidou a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços e, em seu item V, admitiu a responsabilização do ente público quando evidenciada a sua conduta culposa na fiscalização. No plano constitucional, a ADC 16 reconheceu a constitucionalidade do art. 71, §1º, da Lei nº 8.666/1993, que afasta a transferência automática dos encargos ao poder público.

Em seguida, o Tema 246 (RE 760.931), transitado em julgado em 2019, reafirmou que o inadimplemento das obrigações trabalhistas pela contratada não conduz, por si só, à responsabilidade da Administração. Restava, porém, uma questão em aberto: a quem caberia provar a culpa do ente público. É exatamente essa lacuna que o Tema 1118 resolve, ao fixar que o ônus é da parte autora.

Quando se configura a negligência: os critérios objetivos

Uma das contribuições mais relevantes da tese foi estabelecer critérios objetivos para a negligência, reduzindo a subjetividade do exame. Segundo o STF, há comportamento negligente quando a Administração Pública permanece inerte após receber notificação formal de que a empresa contratada descumpre suas obrigações trabalhistas. Essa notificação pode partir do próprio trabalhador, do sindicato, do Ministério do Trabalho, do Ministério Público do Trabalho, da Defensoria Pública ou de outro meio idôneo.

A regra é direta: notificação formal somada à inércia da Administração caracteriza a culpa apta a gerar a responsabilidade subsidiária. Sem esse binômio — ou sem prova dele —, a responsabilização não se sustenta.

Os deveres de fiscalização da Administração Pública

A tese não se limitou ao ônus da prova; fixou também deveres concretos de fiscalização, hoje o melhor escudo do ente público. Nos contratos de terceirização, a Administração deve exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974, e adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas, na forma do art. 121, §3º, da Lei nº 14.133/2021 — entre elas, condicionar o pagamento à comprovação da quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.

Há, ainda, o dever de garantir condições de segurança, higiene e salubridade quando o trabalho é prestado em dependências do órgão (art. 5º-A, §3º, da Lei nº 6.019/1974). Em conjunto, essas medidas desenham um roteiro de conformidade: cumpri-las, e documentá-las, é o que descaracteriza a culpa.

Implicações práticas: ente público, empresa contratada e trabalhador

Para cada ator, a decisão impõe uma agenda própria:

• Para o ente público: a fiscalização deixa de ser formalidade e passa a ser prova. Reter pagamentos diante de indícios de inadimplemento, exigir a comprovação mensal da quitação trabalhista e arquivar os registros dessa fiscalização são as condutas que, documentadas, afastam a responsabilidade.
• Para a empresa contratada: a regularidade trabalhista torna-se condição de continuidade do contrato, já que a Administração tende a condicionar o pagamento à comprovação do adimplemento.
• Para o trabalhador: a viabilidade de responsabilizar o ente público depende de prova. Reunir a notificação formal do inadimplemento e a demonstração da inércia da Administração — inclusive por meio do sindicato ou do Ministério Público do Trabalho — passa a ser estratégia processual decisiva.

O tema também se articula com o regime geral da terceirização. Para os limites da contratação no setor público, vale conferir a análise sobre o que pode e o que não pode ser terceirizado na Administração; e, para as hipóteses de responsabilidade entre vários tomadores, a discussão sobre terceirização e múltiplos tomadores.

Perguntas frequentes

De quem é o ônus de provar a culpa da Administração Pública?

Pelo Tema 1118 do STF, o ônus é da parte autora — em regra, o trabalhador. Não há inversão automática contra o ente público: é preciso comprovar a conduta negligente da Administração na fiscalização do contrato.

O que o STF decidiu no Tema 1118?

Que a Administração Pública não responde automaticamente pelas dívidas trabalhistas da empresa terceirizada. A responsabilidade subsidiária depende de prova de culpa do ente público na fiscalização, cujo ônus recai sobre quem aciona a Justiça.

A Administração responde automaticamente pelas dívidas da terceirizada?

Não. Desde a ADC 16 e o Tema 246, o inadimplemento da contratada não transfere automaticamente a responsabilidade ao poder público. O Tema 1118 reforçou esse entendimento e definiu de quem é o ônus da prova.

O que configura negligência na fiscalização?

Configura-se a negligência quando a Administração permanece inerte após ser notificada formalmente — pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público do Trabalho ou Defensoria — de que a contratada descumpre obrigações trabalhistas.

A Súmula 331 do TST continua válida após o Tema 1118?

Sim. A Súmula 331 permanece como base da responsabilidade subsidiária do tomador, inclusive do ente público em caso de culpa. O Tema 1118 não a revoga; precisa o ponto sobre a quem cabe provar essa culpa.