ADI 2135: fim do regime jurídico único e contratação pela CLT

Atualizado em outubro de 2026.

No julgamento da ADI 2135, sobre o regime jurídico único, concluído em 6 de novembro de 2024, o Supremo Tribunal Federal declarou constitucional a redação que a Emenda Constitucional n. 19/1998 deu ao art. 39 da Constituição e afastou a obrigação de cada ente federativo submeter todos os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas a um único regime. Desde então, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem admitir pessoal pelo regime estatutário ou pelo regime da CLT, desde que o façam por lei própria e mediante concurso público, sem alterar o regime de quem já estava em exercício. Este artigo examina o histórico da controvérsia, os efeitos da decisão, a estabilidade dos celetistas e as diferenças práticas entre servidor estatutário e empregado público.

Em resumo: em 6/11/2024, o STF julgou improcedente a ADI 2135, por oito votos a três, e validou a redação do art. 39 da Constituição dada pela EC n. 19/1998, que não exige regime jurídico único. A decisão tem efeitos ex nunc: vale para admissões futuras e veda a mudança de regime de servidores e empregados admitidos antes do julgamento. A adoção da CLT depende de lei de cada ente que crie os empregos públicos, e o concurso continua obrigatório (art. 37, II). O empregado de empresa pública ou sociedade de economia mista não tem a estabilidade do art. 41 (Súmula 390, II, do TST), mas sua dispensa deve ser motivada (Tema 1.022 do STF).

O regime jurídico único na Constituição de 1988 e a EC n. 19/1998

Na redação original, o caput do art. 39 da Constituição Federal determinava que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituíssem, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. A União adotou o regime estatutário, com a Lei n. 8.112/1990; Estados e Municípios editaram suas próprias leis, e parte dos Municípios optou pela CLT como regime único, o que explica a existência, até hoje, de servidores celetistas em prefeituras.

A Emenda Constitucional n. 19/1998, conhecida como Reforma Administrativa, deu nova redação ao caput do art. 39, que passou a prever apenas que os entes federativos instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. A exigência de regime único desapareceu do texto, o que permitiria a um mesmo ente manter servidores estatutários e empregados públicos regidos pela CLT. A Emenda também alterou as regras de estabilidade do art. 41, como mostra o quadro abaixo.

A ADI 2135 e a cautelar de 2007

A ADI 2135 foi proposta pelo Partido dos Trabalhadores (PT), pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT), pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB). A ação não discutia a conveniência da flexibilização, mas um vício formal: segundo os autores, a nova redação do caput do art. 39 não teria sido aprovada em dois turnos, por três quintos dos votos, na Câmara dos Deputados, como exige o art. 60, § 2.º, da Constituição, porque o texto promulgado teria resultado do deslocamento de um dispositivo entre a votação em primeiro turno e a redação submetida ao segundo turno.

Em 2 de agosto de 2007, o Plenário do STF deferiu medida cautelar e suspendeu a eficácia da nova redação do caput do art. 39. Voltou a vigorar o texto original, e a exigência de regime jurídico único foi restabelecida. A cautelar produziu efeitos ex nunc, preservando as situações constituídas com base na Emenda entre 1998 e 2007. Esse quadro perdurou por mais de 17 anos, período em que a administração direta, autárquica e fundacional não pôde adotar regimes distintos para novos servidores.

O que o STF decidiu na ADI 2135?

O julgamento de mérito começou em 2020, com o voto da relatora, Ministra Cármen Lúcia, pela inconstitucionalidade da alteração. Em 2021, o Ministro Gilmar Mendes abriu a divergência que prevaleceu na conclusão do julgamento, em 6 de novembro de 2024. Por oito votos a três, o Plenário julgou improcedente o pedido, declarou constitucional a redação dada ao art. 39 pela EC n. 19/1998 e revogou a cautelar de 2007.

Para a maioria, não houve violação ao processo legislativo: o texto foi aprovado em dois turnos, por três quintos dos votos, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, e a mudança de posição do dispositivo entre um turno e outro não desfigurou a proposta. Segundo o Ministro Gilmar Mendes, modificar o lugar de um texto de dispositivo contido em uma proposição legislativa não é suficiente para desfigurá-la. O Ministro Luís Roberto Barroso, então presidente do Tribunal, ressaltou que o Judiciário só deve intervir em questões de procedimento legislativo em caso de flagrante inconstitucionalidade. Acompanharam a divergência os Ministros Nunes Marques, Flávio Dino, Cristiano Zanin, André Mendonça, Alexandre de Moraes e Dias Toffoli; ficaram vencidos a relatora e os Ministros Edson Fachin e Luiz Fux, conforme a notícia oficial do STF sobre o julgamento.

Em agosto de 2025, o STF rejeitou os embargos de declaração opostos contra o acórdão, que ficou mantido nos termos do julgamento de mérito, inclusive quanto aos efeitos prospectivos. Com isso, o debate deixa de ser a validade da Emenda e passa a ser a forma como cada ente fará uso da nova possibilidade.

Efeitos da ADI 2135 para quem já é servidor ou empregado público

Considerando o longo período de vigência da cautelar, o STF atribuiu à decisão eficácia ex nunc: ela vale apenas para as admissões futuras. Para evitar tumultos administrativos e previdenciários, o Tribunal vedou a mudança de regime dos servidores e empregados admitidos antes do julgamento do mérito, como registra a síntese do Ministério da Previdência Social sobre a ADI 2135.

Na prática, o servidor estatutário continua estatutário e vinculado ao regime próprio de previdência do ente, se houver, e o celetista continua regido pela CLT e vinculado ao Regime Geral. A decisão não autoriza a transformação dos atuais estatutários em celetistas nem o movimento inverso. Também não afeta os Municípios que adotaram a CLT como regime único na vigência do texto original: seus empregados permanecem celetistas, e a novidade está apenas na possibilidade de o ente passar a admitir, no futuro, pessoal sob regimes diferentes.

Fim do regime jurídico único: como fica a contratação pela CLT

A adoção da CLT depende de lei de cada ente

A decisão não transforma cargos em empregos nem autoriza a contratação celetista por simples ato administrativo. A criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica depende de lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1.º, II, a, da Constituição, aplicado por simetria a Estados e Municípios), e é essa lei que deve definir quais funções serão exercidas sob o regime da CLT. No plano federal, a Lei n. 9.962/2000 determina que o pessoal admitido para emprego público na administração direta, autárquica e fundacional seja regido pela CLT, exige leis específicas para a criação dos empregos e veda a submissão de cargos em comissão a esse regime. Sem lei própria, o ente continua vinculado ao regime que já adota.

O concurso público continua obrigatório

Qualquer que seja o regime, a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão (art. 37, II, da Constituição). Ao divulgar o julgamento, o próprio STF destacou que os entes deverão realizar concurso mesmo quando optarem pela CLT. A contratação sem concurso é nula (art. 37, § 2.º) e, segundo a Súmula 363 do TST, assegura ao trabalhador apenas a contraprestação pelas horas trabalhadas, respeitado o valor da hora do salário mínimo, e os depósitos do FGTS, como se vê no artigo sobre contratação sem concurso público e nulidade do contrato.

Carreiras típicas de Estado

A flexibilização não alcança todas as funções. A Constituição atribui a determinadas carreiras garantias incompatíveis com o contrato de trabalho, como a vitaliciedade de magistrados e membros do Ministério Público (arts. 95, I, e 128, § 5.º, I, a) e a estabilidade dos procuradores dos Estados e do Distrito Federal (art. 132, parágrafo único), e o art. 247 determina que a lei estabeleça critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor estável que desenvolva atividades exclusivas de Estado. Daí a compreensão, amplamente difundida após o julgamento, de que atividades como a fiscalização tributária, a segurança pública, a advocacia pública e a diplomacia devem permanecer a cargo de servidores estatutários. A ADI 2135, contudo, não delimitou essas carreiras, e a definição dependerá da legislação e da jurisprudência.

Contratação temporária

Estatutários e celetistas não esgotam as formas de admissão. A Constituição admite ainda a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX), regime especial disciplinado por lei de cada ente e distinto dos anteriores. As diferenças entre os três vínculos, inclusive quanto à Justiça competente, são examinadas no artigo sobre servidor temporário, celetista ou estatutário.

Servidor estatutário e empregado público: principais diferenças

Como o vínculo define a estabilidade, a previdência, o FGTS e a Justiça competente, o quadro abaixo resume as principais diferenças entre os regimes, também tratadas no artigo sobre servidor estatutário e celetista no regime municipal.

Empregado público tem estabilidade? Art. 41 da CF e Súmula 390 do TST

A estabilidade do art. 41 da Constituição é adquirida após três anos de efetivo exercício e depende de avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade (§ 4.º), tema desenvolvido no artigo sobre avaliação de desempenho do servidor público. O servidor estável só perde o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado, de processo administrativo com ampla defesa, de procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar (§ 1.º), ou para a redução de despesas com pessoal (art. 169, § 4.º).

Quanto aos celetistas, a Súmula 390 do TST distingue duas situações. Pelo item I, o servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade prevista no art. 41. Pelo item II, ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante concurso público, não é garantida essa estabilidade. Como a redação dada pela EC n. 19/1998 passou a referir-se a servidores nomeados para cargo de provimento efetivo, há decisões do TST que limitam o item I aos celetistas admitidos antes da Emenda, e a questão tende a voltar ao debate com as admissões celetistas posteriores à ADI 2135.

No âmbito federal, a Lei n. 9.962/2000 limita a rescisão unilateral do contrato por prazo indeterminado a quatro hipóteses: falta grave entre as enumeradas no art. 482 da CLT, acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, necessidade de redução de quadro por excesso de despesa e insuficiência de desempenho apurada em procedimento com direito a recurso hierárquico (art. 3.º). Estados e Municípios que adotarem a CLT podem prever garantias semelhantes em suas leis.

Dispensa motivada nas estatais: Tema 1.022 do STF

Nas empresas públicas e sociedades de economia mista, a ausência de estabilidade não significa dispensa livre. No Tema 1.022 da repercussão geral (RE 688.267), julgado em fevereiro de 2024, o STF fixou a tese de que essas empresas, sejam prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica, ainda que em regime concorrencial, têm o dever jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados concursados, sem exigência de processo administrativo. A motivação deve consistir em fundamento razoável, mas não precisa enquadrar-se nas hipóteses de justa causa da legislação trabalhista. O Tribunal modulou os efeitos da tese, que se aplica às dispensas ocorridas após a publicação da ata do julgamento. O alcance da tese é examinado no artigo sobre a dispensa motivada em estatais.

Previdência, FGTS e Justiça competente

O empregado público é segurado obrigatório do Regime Geral de Previdência Social, porque o art. 40, § 13, da Constituição, na redação da EC n. 103/2019, manda aplicar o RGPS ao ocupante de emprego público; o regime próprio é reservado aos servidores titulares de cargo efetivo (art. 40, caput). A aposentadoria do celetista segue, portanto, as regras do INSS e está sujeita ao teto do INSS, de R$ 8.475,55 em 2026. Para os empregados de consórcios públicos, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias, a Constituição prevê ainda a aposentadoria compulsória ao atingirem a idade máxima fixada para os servidores, observado o tempo mínimo de contribuição e na forma da lei (art. 201, § 16).

Diferentemente do estatutário, o empregado público tem direito aos depósitos mensais do FGTS, de 8% da remuneração (art. 15 da Lei n. 8.036/1990), e, na dispensa sem justa causa, à indenização de 40% sobre o montante dos depósitos realizados durante o contrato. Em eventual ação, cabe ao empregador, público ou privado, provar a regularidade dos depósitos, conforme a Súmula 461 do TST.

Em regra, as ações do empregado público são julgadas pela Justiça do Trabalho (art. 114, I, da Constituição), enquanto as do servidor estatutário cabem à Justiça comum, conforme a interpretação fixada pelo STF na ADI 3.395. Há, porém, uma exceção relevante: no Tema 1.143 da repercussão geral, o STF definiu que a Justiça comum é competente para julgar ação ajuizada por servidor celetista contra o Poder Público em que se pleiteia parcela de natureza administrativa. Condenações da administração direta, das autarquias e das fundações de direito público são pagas por precatório ou requisição de pequeno valor (art. 100 da Constituição), com os reflexos fiscais examinados no artigo sobre tributação de precatórios e rendimentos recebidos acumuladamente.

Impactos práticos para Estados e Municípios

Para os gestores, a decisão amplia as alternativas, mas exige planejamento. O ente que pretenda admitir empregados públicos precisa aprovar lei que crie os empregos e defina as atribuições submetidas à CLT, indicar o regime no edital do concurso e avaliar o custo de cada opção. O empregado gera depósitos de FGTS e contribuições patronais ao Regime Geral, e a destinação das novas admissões ao RGPS reduz as receitas do regime próprio, que continuará responsável pelos benefícios dos atuais servidores, efeito a ser considerado em sua avaliação atuarial.

O quadro normativo não mudou desde o julgamento. No plano federal, a admissão de empregados públicos na administração direta, autárquica e fundacional continua disciplinada pela Lei n. 9.962/2000, e a nova proposta de Reforma Administrativa, protocolada na Câmara dos Deputados em 24 de outubro de 2025 como PEC n. 38/2025, ainda não foi votada em outubro de 2026. Enquanto ela tramita, valem a redação do art. 39 dada pela EC n. 19/1998, nos termos da ADI 2135, e as leis de cada ente.

Para servidores e empregados, a decisão não altera direitos já constituídos, mas torna indispensável verificar o regime, a lei do ente e a data de admissão; no âmbito municipal, os parâmetros estão no artigo sobre os direitos do servidor público municipal.

Perguntas frequentes sobre a ADI 2135 e o regime jurídico único

O que o STF decidiu na ADI 2135?

O STF julgou improcedente a ação, por oito votos a três, em 6 de novembro de 2024, e declarou constitucional a redação dada ao art. 39 da Constituição pela EC n. 19/1998. Com isso, deixou de existir a obrigação de um regime jurídico único para os servidores da administração direta, autárquica e fundacional.

O regime jurídico único acabou?

Acabou a obrigatoriedade, não o regime estatutário. Cada ente pode manter apenas servidores estatutários ou passar a admitir também empregados públicos pela CLT, desde que haja lei própria e concurso público.

Servidor estatutário pode ter o regime mudado para a CLT após a ADI 2135?

Não. A decisão tem efeitos ex nunc e vale apenas para admissões futuras. O STF vedou a mudança de regime dos servidores e empregados admitidos antes do julgamento do mérito, para evitar tumultos administrativos e previdenciários.

O município pode contratar pela CLT sem lei?

Não. A criação de cargos e empregos públicos depende de lei de iniciativa do chefe do Executivo, que deve definir as funções submetidas à CLT. Sem essa lei, o ente continua vinculado ao regime que já adota.

Empregado público tem estabilidade?

Depende do empregador. A Súmula 390 do TST reconhece a estabilidade do art. 41 ao celetista da administração direta, autárquica ou fundacional, mas a nega ao empregado de empresa pública e de sociedade de economia mista. Há decisões do TST que restringem a garantia aos celetistas admitidos antes da EC n. 19/1998.

Empregado de estatal pode ser dispensado sem motivo?

Não. Pelo Tema 1.022 do STF, empresas públicas e sociedades de economia mista devem motivar, em ato formal, a dispensa de empregados concursados. Basta fundamento razoável, sem necessidade de processo administrativo nem de enquadramento em justa causa.

Qual a previdência do empregado público celetista?

O Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS, conforme o art. 40, § 13, da Constituição. O regime próprio é reservado aos servidores titulares de cargo efetivo, quando o ente o tiver instituído.

Conclusão

A ADI 2135 encerrou uma controvérsia de mais de duas décadas e devolveu aos entes federativos a possibilidade de combinar servidores estatutários e empregados públicos. A mudança é prospectiva e condicionada: não altera o regime de quem já estava em exercício, depende de lei de cada ente e mantém o concurso público. Estabilidade, previdência, FGTS, forma de dispensa e Justiça competente continuam a depender do regime, do empregador e da data de admissão, o que exige examinar cada situação à luz da lei local e da jurisprudência do STF e do TST.

Principais pontos deste artigo:

• O STF validou, em 6/11/2024, por oito votos a três, a redação do art. 39 dada pela EC n. 19/1998; os embargos de declaração foram rejeitados em agosto de 2025.
• A decisão tem efeitos ex nunc e veda a mudança de regime de quem foi admitido antes do julgamento.
• A adoção da CLT depende de lei de cada ente, e o concurso público continua obrigatório.
• A Súmula 390 do TST reconhece estabilidade ao celetista da administração direta, autárquica e fundacional, mas não ao empregado de estatal.
• Nas estatais, a dispensa de empregados concursados deve ser motivada (Tema 1.022 do STF).
• O empregado público vincula-se ao RGPS e tem FGTS; o estatutário, ao regime próprio, quando instituído.

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