EC 103/2019 e incorporação de gratificações: quem tem direito

Atualizado em outubro de 2026.

A incorporação de gratificações à remuneração do servidor público foi proibida pela Emenda Constitucional n. 103/2019: desde 13 de novembro de 2019, o art. 39, § 9.º, da Constituição veda que vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão sejam incorporadas à remuneração do cargo efetivo. O art. 13 da Emenda, porém, ressalvou as incorporações efetivadas até aquela data. Este artigo explica o alcance da vedação e da ressalva, a diferença entre incorporar a parcela e levá-la para a aposentadoria, o Tema 395 do STF sobre os quintos, as regras do Rio Grande do Sul e a forma de comprovar e requerer o direito.

Em resumo: desde 13/11/2019, o art. 39, § 9.º, da Constituição, incluído pela EC n. 103/2019, proíbe todos os entes da Federação de incorporar à remuneração do cargo efetivo vantagens temporárias ou ligadas a função de confiança ou a cargo em comissão. O art. 13 da Emenda preserva as incorporações efetivadas até essa data, inclusive quando os requisitos da lei local já estavam cumpridos sem ato formal; tempo de função incompleto não gera direito. Requisitos de aposentadoria ou abono de permanência não provam, por si sós, o direito. A parcela da função só entra na aposentadoria calculada pela média se houve contribuição sobre ela, e o prazo para cobrar diferenças é de cinco anos.

O que é a incorporação de gratificações?

Incorporar uma gratificação significa transformar em parcela permanente da remuneração um valor que o servidor recebia apenas enquanto exercia determinada função ou cargo. Durante décadas, leis da União, dos Estados e dos Municípios asseguraram essa transformação ao servidor efetivo que exercesse função gratificada ou cargo em comissão por certo tempo, em geral cinco anos consecutivos ou dez intercalados, de forma integral ou em frações anuais, como os quintos e décimos. Incorporada, a parcela continuava a ser paga depois que o servidor deixava a função e, em regra, acompanhava-o na aposentadoria, com fundamento na chamada estabilidade financeira.

Conforme a lei de cada ente, a incorporação alcançava funções gratificadas e de confiança, cargos em comissão de direção, chefia e assessoramento e, em alguns casos, gratificações de desempenho ou vantagens de regime especial de trabalho. O traço comum é a natureza transitória da vantagem, devida por causa de uma situação que pode cessar.

O que não se confunde com a incorporação de gratificações

A vedação de 2019 não atinge vantagens que já nascem permanentes. O adicional por tempo de serviço, onde ainda previsto em lei, e a licença-prêmio decorrem do tempo de serviço, e não do exercício de função. Também são permanentes os efeitos das progressões, que se agregam ao vencimento do próprio cargo, como na incorporação da progressão ao vencimento básico e na progressão por aperfeiçoamento. Já o exercício de fato das atribuições de outro cargo configura desvio de função, que assegura as diferenças remuneratórias do período (Súmula 378 do STJ), mas não a incorporação.

O que mudou com a EC 103/2019?

A Emenda Constitucional n. 103/2019, a Reforma da Previdência, acrescentou ao art. 39 da Constituição o § 9.º, segundo o qual “é vedada a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração do cargo efetivo”. A regra vigora desde a publicação da Emenda, em 13 de novembro de 2019 (art. 36, III), para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sem depender de lei local. As leis locais que previam a incorporação deixaram, desde então, de fundamentar novas incorporações à remuneração, ainda que não tenham sido formalmente revogadas.

A vedação alcança parcelas que só são devidas enquanto perdura a situação que as justifica e dirige-se ao titular de cargo efetivo que exerce, temporariamente, função ou cargo em comissão: enquanto designado ou nomeado, ele recebe a retribuição; ao deixar a função, deixa de recebê-la, qualquer que seja o tempo de exercício. Quem ingressou no serviço público, ou passou a exercer a função, a partir de 13/11/2019 não terá incorporação à remuneração. A medida integra as normas de contenção da despesa com pessoal, ao lado de restrições temporárias como as da LC n. 173/2020.

Servidores estatutários e empregados públicos

O § 9.º do art. 39 refere-se ao cargo efetivo e disciplina, por isso, a situação dos servidores estatutários. Os empregados regidos pela CLT, inclusive os empregados públicos, seguem o art. 468, § 2.º, da CLT, incluído pela Lei n. 13.467/2017: a reversão ao cargo efetivo, com ou sem justo motivo, não assegura a manutenção da gratificação, “que não será incorporada, independentemente do tempo de exercício da respectiva função”. Antes da Reforma Trabalhista, a Súmula 372, I, do TST protegia a gratificação percebida por dez anos ou mais na reversão sem justo motivo. A situação de quem completou esse tempo antes de 11/11/2017, mas foi revertido depois, é controvertida, com decisões de Turmas do TST em sentidos opostos, como examina o artigo sobre reforma trabalhista e empregado público.

A distinção ganhou alcance porque o STF, na ADI 2.135, validou em 6 de novembro de 2024 o fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, com efeitos apenas para o futuro, o que permite aos entes voltar a admitir pela CLT, como explica o artigo sobre o fim do regime jurídico único. O empregado público admitido nesse regime que exerce função de confiança não se submete ao art. 39, § 9.º, da Constituição, mas ao art. 468, § 2.º, da CLT, e o resultado prático é o mesmo: a gratificação não se incorpora, qualquer que seja o tempo de exercício.

Quais incorporações o art. 13 da EC 103/2019 preservou?

O art. 13 da Emenda dispõe que a vedação não se aplica “a parcelas remuneratórias decorrentes de incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão efetivada até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional”. Essas parcelas continuam a ser pagas, não podem ser suprimidas com fundamento na Reforma e permanecem protegidas pela irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da Constituição).

A palavra “efetivada” admite duas leituras. A restritiva protege apenas as incorporações formalmente concedidas até 13/11/2019. A outra, apoiada na garantia do direito adquirido (art. 5.º, XXXVI, da Constituição), protege também quem, até essa data, já havia cumprido todos os requisitos da lei do seu ente, ainda que o reconhecimento administrativo seja posterior, porque o ato de concessão apenas declara um direito já incorporado ao patrimônio do servidor. A segunda leitura é a que melhor se harmoniza com a garantia constitucional, e o pedido tardio deve demonstrar, com documentos, que os requisitos estavam cumpridos naquela data.

O princípio tempus regit actum

A ressalva aplica o princípio tempus regit actum: cada situação é regida pela lei vigente quando os seus requisitos se completam, lógica que, para os proventos da inatividade, está na Súmula 359 do STF. Não há, porém, direito adquirido a regime jurídico, como reiteradamente afirma o Supremo Tribunal Federal, ressalvada a irredutibilidade da remuneração. O servidor que, em 13/11/2019, tinha quatro anos de uma função incorporável aos cinco tinha mera expectativa de direito, e a vedação o alcança; por isso, a data exata em que os requisitos foram reunidos deve estar documentada.

Requisitos de aposentadoria e abono de permanência não provam a incorporação

Afirma-se com frequência que quem reunira os requisitos para se aposentar até 13/11/2019, ou já recebia abono de permanência, teria assegurada a incorporação. A premissa é imprecisa: o abono comprova os requisitos da aposentadoria voluntária, não o tempo de função exigido para incorporar. O que define a proteção do art. 13 são os requisitos da lei que previa a incorporação. Os requisitos de aposentadoria só ganham relevância quando a própria lei condiciona a incorporação à inativação, como ocorre no Rio Grande do Sul.

Incorporar à remuneração ou levar a parcela para a aposentadoria?

Incorporar a gratificação à remuneração do cargo efetivo e considerá-la no cálculo da aposentadoria são coisas distintas. A primeira foi vedada pelo art. 39, § 9.º, da Constituição; a segunda depende da contribuição sobre a parcela e da regra de cálculo aplicável ao servidor. A norma geral para os regimes próprios está no art. 1.º, X, da Lei n. 9.717/1998, que veda a inclusão nos benefícios de “parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança ou de cargo em comissão, exceto quando tais parcelas integrarem a remuneração de contribuição do servidor que se aposentar com fundamento no art. 40 da Constituição Federal”. Sem contribuição, portanto, a parcela não repercute no benefício.

Aposentadoria calculada pela média

Quando os proventos são calculados pela média das remunerações de contribuição — regra geral desde a EC n. 41/2003, que a EC n. 103/2019 estendeu, para os servidores federais, a todas as contribuições desde julho de 1994 (art. 26) —, a parcela da função integra a média nos meses em que houve contribuição sobre ela. Na esfera federal, essa parcela fica fora da base de contribuição, mas o servidor pode optar por incluí-la para que seja considerada no cálculo do benefício (art. 4.º, § 1.º, VIII, e § 2.º, da Lei n. 10.887/2004). Estados e Municípios têm regras próprias, e a opção, quando existe, deve ser avaliada pelo custo e pelo efeito concreto na média.

Aposentadoria com integralidade

Para quem ingressou em cargo efetivo até 31/12/2003 e se aposenta por regra de transição com integralidade, os proventos correspondem à remuneração do cargo efetivo. Na esfera federal, o art. 4.º, § 8.º, da EC n. 103/2019 a define como “o valor constituído pelo subsídio, pelo vencimento e pelas vantagens pecuniárias permanentes do cargo, estabelecidos em lei, acrescidos dos adicionais de caráter individual e das vantagens pessoais permanentes”. A gratificação de função não incorporada fica de fora; a parcela regularmente incorporada até 13/11/2019, que se tornou vantagem pessoal permanente, entra no cálculo. As vantagens permanentes variáveis, ligadas a desempenho ou produtividade, entram pela média do indicador, proporcional aos anos de recebimento e de contribuição (art. 4.º, § 8.º, II). Estados, Distrito Federal e Municípios aplicam as normas anteriores à Emenda até alterarem a legislação do próprio regime (art. 4.º, § 9.º), e a extensão de vantagens aos inativos segue as regras de paridade remuneratória.

Quintos e décimos: o que o STF decidiu no Tema 395?

Na esfera federal, a incorporação de quintos, e depois de décimos, pelo exercício de função comissionada foi extinta no fim da década de 1990, e as parcelas já incorporadas tornaram-se vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI), hoje prevista no art. 62-A da Lei n. 8.112/1990. Surgiu depois a tese de que a Medida Provisória n. 2.225-45/2001 teria permitido novas incorporações entre a edição da Lei n. 9.624/1998 e a da própria Medida Provisória, e diversos servidores passaram a receber essas parcelas por decisão administrativa ou judicial.

O Supremo Tribunal Federal rejeitou a tese no Tema 395 da repercussão geral (RE 638.115, julgado em 19/03/2015): ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 a 4/9/2001, por falta de fundamento legal. Nos embargos de declaração, julgados em 18/12/2019, o Tribunal modulou os efeitos: quem recebia as parcelas por decisão administrativa ou judicial sem trânsito em julgado mantém o pagamento até sua absorção integral por reajustes futuros, e, quando a incorporação está amparada em coisa julgada, o pagamento não pode ser interrompido de imediato.

O precedente, embora trate de servidores federais e de período anterior à Reforma, confirma a premissa que orienta a leitura do art. 13 da EC n. 103/2019: a incorporação depende de fundamento legal vigente quando os requisitos são cumpridos.

Como fica a incorporação de gratificações no Rio Grande do Sul?

Servidores estaduais

O Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado (Lei Complementar n. 10.098/1994) previa a incorporação da gratificação de função à remuneração, no art. 102, e aos proventos de inatividade, no art. 103. A Emenda Constitucional estadual n. 78/2020 incluiu o § 10 no art. 33 da Constituição do Estado, que estende a vedação aos proventos de inatividade, e remeteu à lei a disciplina da transição. A Lei Complementar estadual n. 15.450, de 17 de fevereiro de 2020, revogou o art. 102 do Estatuto e deu ao art. 103 a redação que veda a incorporação dessas vantagens “à remuneração do cargo efetivo ou aos proventos de inatividade ou pensão”.

O art. 3.º dessa lei disciplinou a transição para os proventos. A incorporação integral fica assegurada a quem, até 17/2/2020, havia reunido cumulativamente cinco anos consecutivos ou dez intercalados de exercício da função e os requisitos da aposentadoria com proventos integrais, desde que esteja no exercício da função ao se aposentar. Quem ingressou no serviço público até 31/12/2003 e completa esses requisitos depois pode ter incorporação parcial, por critérios alternativos — média proporcional ao tempo de percepção ou redução proporcional ao tempo que faltava, naquela data, para a aposentadoria integral —, aplicando-se o mais favorável. Os proventos não podem superar a remuneração do cargo efetivo acrescida das parcelas percebidas no momento da aposentadoria. É nesse contexto, e não no art. 13 da EC n. 103/2019, que os requisitos de aposentadoria se tornam decisivos para o servidor estadual gaúcho.

Servidores municipais

Nos municípios gaúchos, a matéria depende do estatuto e da lei do regime próprio de cada ente, e diversos estatutos previam a incorporação de função gratificada ou de cargo em comissão após cinco ou dez anos de exercício. Desde 13/11/2019, essas normas não fundamentam novas incorporações à remuneração, e leis posteriores que as criem ou mantenham estão sujeitas a questionamento por inconstitucionalidade. As incorporações com requisitos cumpridos até aquela data seguem protegidas pelo art. 13 da Emenda, e a inclusão nos proventos depende da lei local e da contribuição sobre a parcela. Cada caso exige o exame da lei municipal vigente no período; outros aspectos estão no artigo sobre os direitos do servidor público municipal.

Como comprovar e requerer a incorporação de gratificações?

O reconhecimento de incorporação com requisitos cumpridos antes de 13/11/2019 depende da prova do tempo de exercício e da lei vigente à época. Os documentos essenciais são:

• portarias ou atos de designação e de dispensa de cada função ou cargo em comissão, com as respectivas datas;
• certidão do tempo de exercício em cada função, emitida pelo órgão de pessoal;
• fichas financeiras que demonstrem o recebimento das gratificações;
• a lei local que previa a incorporação, na redação vigente quando os requisitos foram cumpridos;
• comprovantes de contribuição sobre a parcela, quando se busca seu reflexo na aposentadoria;
• certidão de tempo de contribuição e ato de concessão do abono de permanência, quando a lei vincular a incorporação aos requisitos de aposentadoria.

O caminho segue, em regra, estas etapas:

1. Requerimento administrativo: o pedido indica a lei que previa a incorporação, demonstra que os requisitos estavam cumpridos até 13/11/2019 e invoca o art. 13 da EC n. 103/2019, com a documentação completa.
2. Recurso administrativo: as exigências devem ser atendidas no prazo, e o indeferimento comporta recurso, conforme a lei de processo administrativo do ente.
3. Via judicial: negado o pedido, cabe ação judicial. Com prova exclusivamente documental, o mandado de segurança pode ser impetrado em até 120 dias da ciência do ato (art. 23 da Lei n. 12.016/2009), sem efeitos patrimoniais quanto a período anterior à impetração (Súmula 271 do STF).

Prazos de prescrição

As pretensões contra a Fazenda Pública prescrevem em cinco anos (art. 1.º do Decreto n. 20.910/1932). Sem negativa expressa do direito, prescrevem apenas as parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecedem a ação (Súmula 85 do STJ). Havendo indeferimento expresso, o STJ definiu, no Tema 1.410 dos recursos repetitivos (julgado em 07/05/2026), que dele corre o prazo de cinco anos para discutir o próprio fundo de direito, e a data da ciência da decisão deve ser registrada. Onde a lei exige o exercício da função na inativação, como no Rio Grande do Sul, também a data da aposentadoria deve ser planejada, inclusive diante da aposentadoria compulsória aos 75 anos.

Perguntas frequentes sobre incorporação de gratificações

A EC 103/2019 acabou com a incorporação de gratificações?

Sim, para o futuro. Desde 13/11/2019, o art. 39, § 9.º, da Constituição proíbe incorporar à remuneração do cargo efetivo vantagens temporárias ou vinculadas a função de confiança ou a cargo em comissão, em todos os entes da Federação. As incorporações efetivadas até essa data foram preservadas pelo art. 13 da Emenda.

Quem completou o tempo de função antes de 13/11/2019 ainda pode pedir a incorporação?

Pode, se todos os requisitos da lei do seu ente estavam cumpridos até essa data, ainda que o ato formal não tenha sido praticado. O direito adquirido autoriza o reconhecimento posterior, observada a prescrição das parcelas. O tempo de função incompleto em 13/11/2019 não gera direito à incorporação à remuneração.

Receber abono de permanência garante a incorporação da gratificação?

Não. O abono de permanência comprova os requisitos da aposentadoria voluntária, não o tempo de função exigido para incorporar. Os requisitos de aposentadoria só são decisivos quando a lei condiciona a incorporação à inativação, como na transição da LC estadual n. 15.450/2020, no Rio Grande do Sul.

A gratificação de função entra no cálculo da aposentadoria do servidor?

Depende da regra de cálculo. Na aposentadoria calculada pela média, a parcela entra quando houve contribuição sobre ela (art. 1.º, X, da Lei n. 9.717/1998), e o servidor federal pode optar por contribuir sobre a função. Na integralidade, os proventos correspondem à remuneração do cargo efetivo, e a gratificação não incorporada fica de fora.

O que o STF decidiu sobre os quintos no Tema 395?

O STF considerou ilegal a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada entre 8/4/1998 e 4/9/2001 (RE 638.115, julgado em 19/03/2015). Nos embargos de declaração, em 18/12/2019, modulou os efeitos: quem recebia as parcelas por decisão administrativa ou judicial sem trânsito em julgado mantém o pagamento até a absorção por reajustes futuros, e a parcela amparada em coisa julgada não pode ser suprimida de imediato.

A Administração pode cortar uma incorporação concedida antes da EC 103/2019?

Não com base na EC n. 103/2019, que ressalvou expressamente essas parcelas. A revisão só é possível se o ato de origem for ilegal, com contraditório e ampla defesa, e, na esfera federal, dentro do prazo decadencial de cinco anos do art. 54 da Lei n. 9.784/1999, salvo má-fé. Na falta de norma local específica, esse prazo aplica-se também a Estados e Municípios (Súmula 633 do STJ).

Qual o prazo para cobrar a incorporação na Justiça?

O prazo é de cinco anos (art. 1.º do Decreto n. 20.910/1932). Sem negativa expressa da Administração, prescrevem apenas as parcelas anteriores aos cinco anos que antecedem a ação (Súmula 85 do STJ). Havendo indeferimento expresso, o prazo de cinco anos para discutir o próprio direito começa a correr da decisão (Tema 1.410 do STJ).

Conclusão

A EC n. 103/2019 encerrou, para o futuro, a incorporação de gratificações à remuneração do cargo efetivo, mas preservou as incorporações efetivadas até 13/11/2019, inclusive aquelas cujos requisitos já estavam cumpridos, por força do art. 13 da Emenda e do direito adquirido. A questão central de cada caso é o que a lei do ente exigia e se os requisitos estavam cumpridos naquela data, e não se o servidor já podia se aposentar. O reflexo da função na aposentadoria depende da contribuição sobre a parcela e da regra de cálculo e, no Rio Grande do Sul, da transição da LC n. 15.450/2020.

Principais pontos deste artigo:

• Desde 13/11/2019, o art. 39, § 9.º, da Constituição veda a incorporação de gratificações à remuneração do cargo efetivo, em todos os entes.
• O art. 13 da EC n. 103/2019 preserva as incorporações efetivadas até essa data, inclusive quando os requisitos estavam cumpridos sem ato formal.
• Requisitos de aposentadoria e abono de permanência não comprovam, por si sós, o direito à incorporação.
• A parcela da função só repercute na aposentadoria calculada pela média quando houve contribuição sobre ela.
• No Tema 395, o STF afastou a incorporação de quintos entre 8/4/1998 e 4/9/2001, com modulação de efeitos.
• O prazo para cobrar é de cinco anos, e o indeferimento expresso inicia a prescrição do próprio direito (Tema 1.410 do STJ).

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