LC 173/2020: Impactos nos Direitos do Servidor Público

A Lei Complementar 173/2020, sancionada em 27 de maio de 2020, é uma das normas que mais afetaram o funcionalismo público brasileiro nos últimos anos. Editada no contexto do enfrentamento à pandemia de Covid-19, a LC 173/2020 impôs restrições temporárias ao aumento de despesas com pessoal em todas as esferas da Federação, atingindo reajustes, adicionais por tempo de serviço, progressões funcionais, licenças-prêmio e concursos públicos. Sua constitucionalidade foi declarada por unanimidade pelo STF, e seus efeitos continuam repercutindo na vida funcional de milhões de servidores. Este artigo examina o conteúdo da norma, o alcance das restrições, a posição do STF, as alterações promovidas pela LC 191/2022 e as questões práticas que permanecem em aberto.

Contexto e finalidade da LC 173/2020

A LC 173/2020 instituiu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2, com dupla finalidade: viabilizar transferências financeiras da União para Estados, Distrito Federal e Municípios no combate à pandemia e, em contrapartida, impor medidas de contenção de despesas com pessoal a todos os entes. A lógica era permitir que os recursos públicos fossem direcionados prioritariamente ao enfrentamento da crise sanitária, limitando temporariamente o crescimento das despesas obrigatórias de natureza remuneratória.

A norma tem fundamento no art. 169 da Constituição Federal, que autoriza a edição de lei complementar para estabelecer limites de despesas com pessoal. O STF reconheceu expressamente que a LC 173/2020 constitui norma geral de direito financeiro — e não norma sobre regime jurídico de servidores —, o que justifica sua aplicação uniforme a todos os entes federativos, incluindo os que não aderiram a qualquer programa de transferências.

O que o art. 8º da LC 173/2020 congelou

O art. 8º é o dispositivo central da LC 173/2020 para fins de direitos dos servidores. Durante o período de vigência das restrições — de 28 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021 —, ficaram proibidas as seguintes medidas em todos os entes e Poderes:

Reajustes e aumentos remuneratórios. Nenhum servidor público, civil ou militar, de qualquer esfera ou Poder, pôde receber reajuste, revisão ou aumento de remuneração a qualquer título durante o período.

Contagem de tempo para adicionais. O inciso IX do art. 8º suspendeu a contagem de tempo de serviço para fins de concessão de anuênios, triênios, quinquênios e mecanismos equivalentes que gerassem aumento de despesa com pessoal. Essa suspensão afetou diretamente o adicional por tempo de serviço em todas as suas modalidades.

Licenças-prêmio e mecanismos equivalentes. O mesmo inciso IX alcançou licenças-prêmio, licenças por assiduidade e demais benefícios cujo período aquisitivo depende da contagem de tempo de serviço. A licença-prêmio do servidor público teve seu período aquisitivo interrompido durante a vigência do congelamento.

Progressões e promoções funcionais. Progressões por antiguidade e promoções baseadas em tempo de serviço foram igualmente suspensas, uma vez que dependem da contagem de interstício temporal. Progressões por merecimento, quando desvinculadas de critério temporal, geraram controvérsia quanto ao alcance da norma — mas a orientação predominante foi pela suspensão generalizada.

Criação de cargos e concursos públicos. A LC 173/2020 também proibiu a criação de cargos, empregos ou funções que implicassem aumento de despesa, além de restringir a realização de concursos públicos a hipóteses de reposição de vacâncias.

A decisão do STF: constitucionalidade integral

A constitucionalidade da LC 173/2020 foi questionada por quatro partidos políticos em ações diretas de inconstitucionalidade: ADI 6.442 (PT), ADI 6.447 (PDT), ADI 6.450 (Podemos) e ADI 6.525 (PSB). As ações foram julgadas conjuntamente pelo Plenário do STF em sessão virtual encerrada em 12 de março de 2021, sob a relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.

Por unanimidade, o Tribunal declarou a constitucionalidade integral dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, fixando as seguintes premissas: os dispositivos constituem normas gerais de direito financeiro, editadas com fundamento no art. 169 da Constituição Federal; as restrições são temporárias e proporcionais à gravidade da crise sanitária e fiscal; não há violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, pois a norma não reduziu remunerações — apenas impediu aumentos; não há violação à autonomia federativa, pois a competência da União para editar normas gerais de direito financeiro é expressamente prevista na Constituição; e não há violação ao princípio da separação de poderes, pois as restrições alcançam igualmente todos os Poderes.

A tese foi reafirmada em sede de repercussão geral no RE 1.311.742 (Tema 1.137, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário Virtual, 15/04/2021), com a seguinte tese vinculante: “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).”

A LC 191/2022: restauração parcial

Em 8 de março de 2022, foi promulgada a Lei Complementar 191, que alterou a LC 173/2020 para restabelecer a contagem integral do tempo de serviço — inclusive o período entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021 — exclusivamente para servidores das carreiras de saúde e segurança pública, nas três esferas da Federação.

A justificativa legislativa foi o reconhecimento de que essas categorias atuaram na linha de frente do enfrentamento à pandemia e, portanto, mereciam tratamento diferenciado. O efeito prático é que servidores de saúde e segurança pública podem computar integralmente o período congelado para fins de adicionais por tempo de serviço, progressões funcionais, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes — como se o congelamento não tivesse existido para essas carreiras.

Para as demais categorias de servidores, a LC 191/2022 não trouxe qualquer benefício. O interregno de dezoito meses permanece não computável. Essa assimetria gerou significativa insatisfação e motivou ações judiciais em que servidores de outras carreiras buscam a extensão do benefício por analogia ou isonomia. Até o momento, o STF não se pronunciou definitivamente sobre essa questão específica.

Situação atual: o que permanece e o que expirou

A LC 173/2020 não foi revogada. Seus efeitos restritivos do art. 8º, porém, expiraram em 31 de dezembro de 2021. Desde 1º de janeiro de 2022, entes federativos podem conceder reajustes, contabilizar tempo de serviço para adicionais e progressões, realizar concursos e criar cargos, observadas as demais regras de responsabilidade fiscal.

O que não pode ser recuperado — para as categorias não contempladas pela LC 191/2022 — é o tempo de serviço correspondente ao período de congelamento. Um servidor que completaria triênio ou quinquênio durante o período de 28/05/2020 a 31/12/2021 teve a contagem retomada em 1º de janeiro de 2022, com o interregno desconsiderado. Isso pode representar atraso de até dezoito meses na aquisição de adicionais, progressões e licenças-prêmio.

Para verificar os impactos concretos em sua situação funcional, o servidor deve solicitar ao órgão de pessoal certidão detalhada do tempo de serviço, com indicação expressa dos períodos computados e dos períodos desconsiderados por força da LC 173/2020. A partir dessa informação, é possível avaliar se há medida administrativa ou judicial cabível. Conhecer o regime jurídico a que está vinculado é o primeiro passo para essa análise.

Perguntas frequentes sobre a LC 173/2020

O que é a LC 173/2020?

É a Lei Complementar que instituiu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus, estabelecendo restrições temporárias ao aumento de despesas com pessoal em todos os entes da Federação e em todos os Poderes, vigentes de 28 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021.

A LC 173/2020 foi revogada?

Não. A LC 173/2020 permanece formalmente em vigor. Seus efeitos restritivos sobre despesas com pessoal (art. 8º) expiraram em 31/12/2021. A LC 191/2022 alterou pontualmente a norma, restabelecendo a contagem de tempo para servidores de saúde e segurança pública, mas não a revogou.

Quais direitos do servidor foram congelados?

O art. 8º suspendeu reajustes e aumentos remuneratórios, contagem de tempo para anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio, progressões e promoções baseadas em tempo de serviço, criação de cargos que impliquem aumento de despesa e realização de concursos públicos (salvo reposição de vacâncias).

O STF considerou a LC 173/2020 constitucional?

Sim, por unanimidade. O Plenário do STF julgou improcedentes as ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, 15/03/2021), declarando a constitucionalidade integral do art. 8º. A tese foi reafirmada no Tema 1.137 da repercussão geral (RE 1.311.742).

O que a LC 191/2022 mudou?

Restabeleceu a contagem integral do tempo de serviço — inclusive o período congelado — exclusivamente para servidores de saúde e segurança pública. Para as demais categorias, o interregno de 28/05/2020 a 31/12/2021 permanece não computável.

Servidor que perdeu adicional durante o congelamento pode cobrar retroativo?

Servidores de saúde e segurança pública podem pleitear o cômputo integral com base na LC 191/2022, inclusive com efeitos retroativos. Para as demais carreiras, há ações judiciais buscando extensão por isonomia, mas o tema não foi pacificado pelo STF.

O congelamento atingiu servidores de todos os Poderes e esferas?

Sim. A LC 173/2020 é norma geral de direito financeiro, aplicável a União, Estados, DF, Municípios e a todos os Poderes — Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunais de Contas.

Para orientação individualizada sobre os impactos da LC 173/2020 em sua carreira funcional, consulte a área de Direito Administrativo e Servidor Público da Barbieri Advogados.

Maurício Lindenmeyer Barbieri é sócio-gerente da Barbieri Advogados. Mestre em Direito Processual do Trabalho pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Inscrito na Ordem dos Advogados da Alemanha (RAK Stuttgart n.º 50.159), de Portugal (Lisboa n.º 64.443L) e do Brasil (OAB/RS n.º 36.798 · OAB/DF · OAB/SC · OAB/PR · OAB/SP). Contador — CRC-RS n.º 106.371/O. Membro da Associação de Juristas Brasil-Alemanha (DBJV). Professor universitário.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e não constitui aconselhamento jurídico. Cada situação possui particularidades que exigem análise individualizada por profissional habilitado. Para assessoria especializada, entre em contato com a Barbieri Advogados.