LC 173/2020: congelamento, progressão e retroativos (LC 226/2026)

Atualizado em outubro de 2026.

A LC 173/2020 (Lei Complementar n. 173, de 27 de maio de 2020) criou o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e, ao lado do apoio financeiro da União aos demais entes, proibiu até 31 de dezembro de 2021 o aumento das despesas com pessoal em toda a Federação, inclusive a contagem do tempo de serviço para anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio. As vedações expiraram, mas o período congelado continua a produzir efeitos nas carreiras, e a LC n. 226/2026 reabriu a questão ao revogar a suspensão da contagem e permitir que lei local autorize o pagamento dos retroativos. Este artigo comenta o art. 8.º, a situação das progressões funcionais, as decisões do STF, a exceção da saúde e da segurança pública e o que vale em 2026.

Em resumo: a LC n. 173/2020 proibiu, de 28/5/2020 a 31/12/2021, aumentos de remuneração, criação de cargos, concursos fora das reposições e a contagem do tempo para anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio (art. 8.º, IX), sem prejuízo da aposentadoria. O STF validou o art. 8.º (ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525; Tema 1.137). A LC n. 191/2022 preservou o cômputo do período na saúde e na segurança pública, sem atrasados. A LC n. 226/2026 revogou o inciso IX e permite que lei local autorize os retroativos; no RS, o Parecer PGE n. 21.862/2026 reconheceu a recontagem desde 13/1/2026. Progressões previstas em lei anterior à calamidade podem enquadrar-se na ressalva do art. 8.º, I; o STJ não fixou tese específica.

O que é a LC 173/2020 e por que foi editada?

A Lei Complementar n. 173/2020 estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) e alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000). O programa combinou apoio financeiro da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios com a contenção das despesas obrigatórias com pessoal, para que os recursos se concentrassem no enfrentamento da crise sanitária.

O núcleo que interessa aos servidores está no art. 8.º, que proibiu a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade de adotar, até 31 de dezembro de 2021, medidas que elevassem a despesa com pessoal. As vedações não dependiam do recebimento do auxílio federal e alcançaram membros de Poder e de órgãos autônomos, servidores e empregados públicos e militares. Como a lei entrou em vigor na data de sua publicação, em 28 de maio de 2020, a restrição valeu de 28/5/2020 a 31/12/2021.

O que o art. 8.º da LC 173/2020 proibiu

O art. 8.º tem nove incisos, vários deles com ressalvas que definem o que era ou não permitido no período:

As ressalvas corrigem uma simplificação frequente: a LC n. 173/2020 não proibiu todo e qualquer aumento. O inciso I preservou o que derivasse de sentença transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade, de modo que vantagens já previstas em lei, cujos requisitos o servidor cumprisse no período, em princípio escapavam da proibição geral. A exceção a essa lógica foi o inciso IX, que suspendeu especificamente a contagem do tempo para os adicionais temporais e a licença-prêmio, ainda que previstos em lei anterior.

Contagem de tempo: anuênios, triênios, quinquênios e licença-prêmio

O inciso IX foi o dispositivo de maior impacto individual. Vedou que o período fosse contado como aquisitivo “exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço”, e ressalvou que não haveria “qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins”. O tempo de 2020 e 2021 continuou a contar, portanto, para a aposentadoria e as demais finalidades.

O período suspenso tem 583 dias, cerca de 19 meses, e todos os interstícios em curso foram deslocados na mesma medida. O efeito sobre o adicional por tempo de serviço e sobre a licença-prêmio foi o mesmo: o servidor não perdeu o tempo já acumulado, mas a contagem ficou parada até 1.º de janeiro de 2022.

Exemplo. Servidora estadual da área administrativa, com vencimento básico de R$ 6.000,00, cujo estatuto prevê adicional de 5% por triênio, completaria novo triênio em 15 de março de 2021. Em 28 de maio de 2020, faltavam-lhe 291 dias, que só voltaram a correr em 1.º de janeiro de 2022; o triênio foi completado em 19 de outubro de 2022, 583 dias depois do previsto. Nesse intervalo, ela deixou de receber R$ 300,00 por mês, cerca de R$ 5.700,00 em 19 meses, sem contar os reflexos no 13.º salário e no terço de férias. É esse tipo de diferença que a LC n. 226/2026 permite que a lei local autorize pagar, nos termos e limites que fixar.

A LC 173/2020 congelou a progressão funcional?

A lei não menciona progressões nem promoções, e a resposta depende da combinação de dois incisos do art. 8.º: o inciso I ressalvou os aumentos decorrentes de determinação legal anterior à calamidade, e o inciso IX suspendeu a contagem do tempo para os “mecanismos equivalentes” aos adicionais temporais.

A progressão funcional prevista em plano de carreira anterior à pandemia é, em regra, determinação legal anterior: o aumento não nasce de ato discricionário do gestor, mas do cumprimento de requisitos fixados em lei preexistente. Quando depende de avaliação de desempenho, titulação ou capacitação, a progressão não se confunde com os adicionais do inciso IX, e o argumento pela ressalva do inciso I é mais forte. A controvérsia é maior na progressão por antiguidade, que depende apenas do decurso do interstício e se aproxima dos “mecanismos equivalentes”; nesse caso, pesa o desenho da carreira na lei de cada ente.

Houve órgãos e entes que suspenderam progressões e promoções em 2020, e a jurisprudência dos tribunais de justiça diverge: há decisões que reconhecem o direito à progressão prevista em lei anterior à calamidade, com base na ressalva do inciso I, e outras que aplicam a suspensão do inciso IX também às progressões, sobretudo às que dependem apenas do decurso do interstício. O STJ não fixou, até aqui, tese específica sobre a aplicação da LC n. 173/2020 às progressões: como a resposta depende da lei local e das provas de cada caso, os recursos especiais costumam esbarrar nas Súmulas 7 do STJ e 280 do STF ou na falta de prequestionamento, e prevalecem as decisões dos tribunais locais.

No mérito, a referência do STJ é o Tema 1.075 dos recursos repetitivos (REsp 1.878.849/TO, julgado em 24/02/2022): é ilegal negar a progressão funcional ao servidor que atendeu a todos os requisitos legais, ainda que superados os limites de despesa com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal, porque a própria LRF excepciona o aumento derivado de determinação legal (art. 22, parágrafo único, I). O raciocínio é o mesmo da ressalva do art. 8.º, I, da LC n. 173/2020 e tem sido invocado nos pedidos relativos ao período da pandemia. Reconhecida, a progressão altera o vencimento básico e repercute nas parcelas calculadas sobre ele, como explica o artigo sobre a incorporação da progressão ao vencimento básico.

O que o STF decidiu sobre a LC 173/2020

ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525

Os arts. 7.º e 8.º, entre outros dispositivos, foram impugnados em quatro ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas por partidos políticos e julgadas em conjunto pelo Plenário, sob relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, em sessão virtual encerrada em 12 de março de 2021. Por unanimidade, o Tribunal conheceu parcialmente da ADI 6.442 e julgou improcedentes os pedidos. Prevaleceu o entendimento de que as medidas são normas de direito financeiro e de responsabilidade fiscal, editadas pela União no exercício de sua competência para fixar normas gerais, sem ofensa à autonomia dos entes nem à separação de Poderes, e de que a lei não reduziu remunerações — apenas impediu aumentos por prazo certo —, o que afasta a alegação de ofensa à irredutibilidade de vencimentos.

Tema 1.137 da repercussão geral

Em abril de 2021, ao julgar o RE 1.311.742 no Plenário Virtual, o STF reafirmou por unanimidade essa jurisprudência e fixou a tese do Tema 1.137: “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)”. O recurso foi interposto pelo Estado de São Paulo contra decisão do Colégio Recursal de Jales que havia permitido a um servidor contar o período de 28/5/2020 a 31/12/2021 para adicionais temporais e licença-prêmio. Como se trata de precedentes de observância obrigatória (art. 927 do CPC), pedidos fundados na inconstitucionalidade do art. 8.º não prosperam.

Saúde e segurança pública: a exceção da LC 191/2022

A Lei Complementar n. 191, de 8 de março de 2022, acrescentou o § 8.º ao art. 8.º para afastar a vedação do inciso IX em relação aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública de todos os entes. A exceção tem limites expressos: o período aquisitivo foi computado sem prejuízo (inciso III do § 8.º), mas os entes ficaram proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de pagar os novos blocos aquisitivos completados no período (inciso I); esses blocos não geram direito a atrasados (inciso II), e o pagamento retornou em 1.º de janeiro de 2022 (inciso IV).

A regra, portanto, não apagou o congelamento nem autorizou a cobrança de parcelas retroativas: preservou o tempo e adiou os efeitos financeiros para 2022. Um policial civil que completou um quinquênio em 10 de setembro de 2021 teve o período computado e passou a receber o novo percentual em 1.º de janeiro de 2022, sem as parcelas de setembro a dezembro de 2021. A exceção não trata de progressões nem de reajustes, e a lei não define quais cargos integram as áreas de saúde e de segurança pública, o que pode exigir o exame da legislação de cada carreira.

Pedidos de extensão da regra a outras carreiras por isonomia tendem a esbarrar na Súmula Vinculante 37 do STF, segundo a qual não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia. A solução para as demais carreiras veio pela via legislativa, com a LC n. 226/2026.

LC 226/2026: fim da vedação e pagamentos retroativos

A Lei Complementar n. 226, de 12 de janeiro de 2026, em vigor desde a publicação no Diário Oficial da União de 13 de janeiro de 2026, revogou o inciso IX do art. 8.º (art. 3.º) e incluiu o art. 8.º-A na LC n. 173/2020 (art. 2.º): lei do respectivo ente federativo poderá, na hipótese de calamidade pública do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal — isto é, nos entes que decretaram calamidade em razão da pandemia —, autorizar os pagamentos retroativos de anuênio, triênio, quinquênio, sexta-parte, licença-prêmio e demais mecanismos equivalentes correspondentes ao período de 28 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021.

A autorização tem condições. O ente deve respeitar sua disponibilidade orçamentária própria e observar o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que exige a estimativa do impacto orçamentário e financeiro da proposta que crie despesa obrigatória, e o art. 169, § 1.º, da Constituição Federal, que exige prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias; também não pode transferir o encargo financeiro a outro ente. Valem ainda as demais regras da LRF sobre despesa com pessoal, como as restrições do art. 21 ao aumento dessa despesa no fim do mandato.

Recontagem do período e pagamentos retroativos

A LC n. 226/2026 produz dois efeitos distintos, que convém não confundir. O primeiro é a recontagem: com a revogação do inciso IX, deixou de existir a vedação federal ao cômputo dos 583 dias como período aquisitivo, e os interstícios deslocados podem ser revistos, o que reposiciona as datas de aquisição dos adicionais e da licença-prêmio e produz efeitos daí em diante. A lei, porém, não disciplinou a forma da revisão, e cada ente tem regulado a matéria por ato próprio. No Rio Grande do Sul, o Parecer n. 21.862/2026 da Procuradoria-Geral do Estado, publicado em março de 2026 a partir de requerimento de entidades sindicais, orientou a Administração estadual a revisar o tempo de serviço dos servidores e empregados públicos atingidos e a expedir os atos de concessão ou de retificação, com efeitos financeiros a partir de 13 de janeiro de 2026, data em que a LC n. 226/2026 entrou em vigor.

O segundo efeito são os pagamentos retroativos, isto é, as diferenças correspondentes ao período de 28/5/2020 a 31/12/2021 de que trata o art. 8.º-A. Aqui a norma federal não determina o pagamento: autoriza cada ente a fazê-lo por lei própria. Sem essa lei, a LC n. 226/2026 não assegura, por si só, o direito aos retroativos — o próprio parecer gaúcho limitou os efeitos financeiros à vigência da nova lei —, e o alcance da recomposição tende a variar entre os entes. No exemplo da servidora com triênio previsto para 15/3/2021, a recontagem antecipa a data do triênio e repercute nos blocos seguintes a partir da vigência fixada pelo ente; as diferenças anteriores dependem da lei autorizativa do art. 8.º-A.

A lei federal também não distinguiu as carreiras: a lei local pode, em tese, alcançar os valores que deixaram de ser pagos aos servidores da saúde e da segurança pública até 31/12/2021, conforme o seu texto. Na licença-prêmio, a recontagem pode antecipar o período aquisitivo para o gozo e, onde a lei admite, refletir na conversão da licença-prêmio não usufruída em pecúnia, assegurada ao servidor inativo pela jurisprudência do STF (Tema 635) e, no regime federal, pelo STJ (Tema 1.086). Nos Municípios, como ocorre com os demais direitos do servidor público municipal, a recomposição depende de lei aprovada pela Câmara, em regra a partir de projeto do Prefeito quando se trata de servidores do Executivo.

Situação em 2026: o que expirou e o que permanece

A LC n. 173/2020 não foi revogada como um todo. O quadro resume a situação de cada ponto:

Como verificar os efeitos e pedir as diferenças

O primeiro passo é conhecer o regime jurídico a que o servidor está vinculado e a lei da carreira. Em seguida:

1. Obter a certidão de tempo de serviço ou a ficha funcional, com os períodos computados e os desconsiderados por força da LC n. 173/2020.
2. Identificar as vantagens afetadas e as datas em que seriam adquiridas sem a suspensão.
3. Verificar se o cargo integra a área de saúde ou de segurança pública (LC n. 191/2022).
4. Conferir se o ente editou a lei do art. 8.º-A e quais parcelas ela abrange.
5. Na progressão, reunir a lei da carreira anterior à pandemia e a prova dos requisitos, como avaliações de desempenho e títulos.
6. Protocolar requerimento administrativo fundamentado e guardar o comprovante.

Diante de negativa ou de demora injustificada, cabe a ação de cobrança, para implantar a vantagem e receber os atrasados; contra Estados e Municípios, causas de até 60 salários mínimos (R$ 97.260,00 em 2026) tramitam no Juizado Especial da Fazenda Pública (Lei n. 12.153/2009). O mandado de segurança cabe no prazo de 120 dias, mas não substitui a ação de cobrança nem produz efeitos patrimoniais em relação a período anterior à impetração (Súmulas 269 e 271 do STF). Contra o Município, os valores são pagos por precatório ou por requisição de pequeno valor, conforme o limite fixado em lei local.

O prazo para cobrar é de cinco anos (art. 1.º do Decreto n. 20.910/1932). Sem negativa expressa, prescrevem apenas as parcelas vencidas antes dos cinco anos anteriores à ação (Súmula 85 do STJ); o indeferimento expresso do pedido inicia a prescrição do próprio fundo de direito (Tema 1.410 do STJ, julgado em maio de 2026). Enquanto o requerimento administrativo estiver em análise, a prescrição não corre (art. 4.º do Decreto n. 20.910/1932).

Perguntas frequentes sobre a LC 173/2020

O que é a LC 173/2020?

É a Lei Complementar n. 173, de 27 de maio de 2020, que instituiu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal. Seu art. 8.º proibiu, de 28/5/2020 a 31/12/2021, medidas que aumentassem a despesa com pessoal em todos os entes da Federação, inclusive a contagem do tempo para adicionais temporais e licenças-prêmio.

A LC 173/2020 foi revogada?

Não integralmente. A lei continua em vigor, mas as vedações do art. 8.º expiraram em 31/12/2021, e o inciso IX, que suspendia a contagem do tempo para anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio, foi revogado pela LC n. 226/2026. A mesma lei incluiu o art. 8.º-A, que permite a cada ente autorizar, por lei própria, os pagamentos retroativos do período.

Quais direitos do servidor foram congelados pela LC 173/2020?

Até 31/12/2021, ficaram proibidos os aumentos de remuneração não amparados em sentença transitada em julgado ou em lei anterior à calamidade, a criação de cargos e de vantagens, a alteração de carreiras com aumento de despesa e os concursos fora das reposições. O período também deixou de contar para anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio, sem prejuízo da aposentadoria.

A LC 173/2020 proibiu a progressão funcional?

A lei não menciona progressões, e o art. 8.º, I, ressalvou os aumentos decorrentes de determinação legal anterior à calamidade. Por isso, a progressão prevista em lei anterior, sobretudo a que depende de avaliação de desempenho ou de outros requisitos além do tempo, pode ser exigida. O STJ não fixou tese específica sobre o tema, e a solução depende da lei de cada carreira e da jurisprudência dos tribunais locais.

O STF considerou a LC 173/2020 constitucional?

Sim. Em março de 2021, o Plenário julgou improcedentes as ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525. Em abril de 2021, reafirmou por unanimidade essa jurisprudência no Tema 1.137 da repercussão geral (RE 1.311.742), com a tese de que é constitucional o art. 8.º da LC n. 173/2020.

O que a LC 191/2022 mudou para a saúde e a segurança pública?

Afastou a suspensão da contagem para os servidores civis e militares da saúde e da segurança pública, de modo que o período de 28/5/2020 a 31/12/2021 foi computado. Os novos blocos completados no período, porém, só passaram a ser pagos em 1.º/1/2022, sem direito a atrasados.

O servidor pode receber os retroativos do período congelado?

Depende de lei do seu ente. A LC n. 226/2026 permite que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios autorizem, por lei própria, os pagamentos retroativos de anuênio, triênio, quinquênio, sexta-parte, licença-prêmio e mecanismos equivalentes do período, respeitada a disponibilidade orçamentária. Sem essa lei, não há direito automático aos retroativos. A recontagem do período para os adicionais futuros é tratada à parte: no Rio Grande do Sul, o Parecer n. 21.862/2026 da PGE reconheceu-a com efeitos financeiros desde 13/1/2026.

O tempo de 2020 e 2021 conta para a aposentadoria?

Sim. O inciso IX suspendeu a contagem exclusivamente para adicionais temporais, licenças-prêmio e mecanismos equivalentes, sem prejuízo do tempo de efetivo exercício, da aposentadoria e de quaisquer outros fins. O período de 28/5/2020 a 31/12/2021 sempre contou para a aposentadoria.

Conclusão

A LC 173/2020 deixou de restringir novas despesas em 2022, mas seus efeitos persistem nas carreiras: interstícios deslocados em cerca de 19 meses, progressões suspensas por interpretação controvertida e, desde a LC n. 226/2026, a possibilidade de pagamento dos retroativos por lei local. Como o STF confirmou a validade do art. 8.º, a recuperação do período passa pela lei de cada ente e, nas progressões, pela demonstração de que decorrem de determinação legal anterior à calamidade.

Principais pontos deste artigo:

• O art. 8.º da LC n. 173/2020 vedou aumentos de despesa com pessoal de 28/5/2020 a 31/12/2021, ressalvados os decorrentes de sentença transitada em julgado ou de lei anterior à calamidade.
• A contagem do tempo para anuênios, triênios, quinquênios e licenças-prêmio ficou suspensa por 583 dias, sem prejuízo da aposentadoria.
• O STF validou o art. 8.º nas ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525 e no Tema 1.137.
• A LC n. 191/2022 preservou o cômputo do período na saúde e na segurança pública, sem atrasados até 31/12/2021.
• A LC n. 226/2026 revogou o inciso IX e permite que lei local autorize os pagamentos retroativos.
• Progressões previstas em lei anterior podem enquadrar-se na ressalva do art. 8.º, I; o STJ não fixou tese específica.

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