IBS e CBS na base de cálculo do ICMS: liminar e primeira sentença

Atualizado em outubro de 2026.

A inclusão de IBS e CBS na base de cálculo do ICMS deixou de ser apenas uma orientação da Fazenda paulista para se tornar objeto de decisões judiciais. Em setembro de 2026, a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo concedeu liminar afastando essa inclusão; em 9 de outubro de 2026, a 2ª Vara da Fazenda Pública de Santos proferiu uma das primeiras sentenças de mérito sobre o tema, também favorável ao contribuinte. Este artigo examina o que a Fazenda de São Paulo sustenta, o que as duas decisões reconheceram, os fundamentos da tese, os argumentos em sentido contrário e o que as empresas devem avaliar antes de 1.º de janeiro de 2027, quando a CBS passa a ser cobrada integralmente.

Em resumo: a Secretaria da Fazenda de São Paulo entende que o IBS e a CBS, quando efetivamente exigíveis, integram a base de cálculo do ICMS, e afastou a inclusão apenas em 2026, ano de alíquotas-teste (Resposta à Consulta n.º 32.303/2025). Em mandado de segurança preventivo, a 2ª Vara da Fazenda Pública de Santos declarou, em sentença de 9 de outubro de 2026, a inexigibilidade dessa inclusão a partir de 1.º de janeiro de 2027, por falta de autorização em lei complementar e porque os novos tributos, calculados por fora, não são receita do vendedor. A sentença vale apenas para a impetrante e está sujeita a reexame necessário pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. A questão permanece em aberto nos tribunais.

Por que se discute o IBS e a CBS na base de cálculo do ICMS?

A discussão existe porque o ICMS continuará a ser cobrado até 2032, ao lado do IBS e da CBS, e a lei complementar não disse se os novos tributos compõem a base do imposto estadual. A reforma tributária do consumo, aprovada pela Emenda Constitucional n.º 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar n.º 214/2025, prevê a cobrança integral da CBS a partir de 2027 e a substituição gradual do ICMS pelo IBS entre 2029 e 2033, conforme o cronograma da transição.

A controvérsia nasceu de uma orientação normativa, e não de uma autuação. Na Resposta à Consulta Tributária n.º 32.303/2025, de 25 de novembro de 2025, a Secretaria da Fazenda e Planejamento de São Paulo afirmou que a base do ICMS compreende todos os tributos que compõem o preço cobrado do adquirente e que o IBS e a CBS, quando efetivamente exigíveis, devem integrá-la enquanto o ICMS vigorar. Para 2026, a mesma resposta afastou a inclusão, porque as alíquotas-teste de 0,1% de IBS e 0,9% de CBS não representam ônus econômico efetivo. O entendimento foi reiterado em outras respostas, entre elas a de n.º 32.931/2025, citada na sentença de Santos.

A resposta a consulta vincula a administração fazendária e indica o critério que a fiscalização aplicará. É essa orientação formal que caracteriza a ameaça concreta exigida para o mandado de segurança preventivo, como reconheceram as duas decisões examinadas a seguir.

A sentença de Santos: o que foi decidido

A 2ª Vara da Fazenda Pública de Santos concedeu em parte a segurança para declarar inexigível, a partir de 1.º de janeiro de 2027, a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS devido pela impetrante. A sentença foi proferida em 9 de outubro de 2026 pelo juiz Bruno Nascimento Troccoli, no Mandado de Segurança n.º 1005586-56.2026.8.26.0562, impetrado em 9 de julho de 2026 por empresa que fabrica e comercializa materiais elétricos e industriais. A liminar havia sido indeferida; o mérito, porém, foi resolvido a favor da impetrante.

Não houve condenação em honorários, por se tratar de mandado de segurança (art. 25 da Lei n.º 12.016/2009), e a sentença está sujeita ao duplo grau obrigatório (art. 14, § 1.º, da mesma lei). Seus efeitos alcançam apenas a impetrante.

Os fundamentos da sentença

O juízo partiu da materialidade do ICMS: o imposto incide sobre a circulação de mercadorias (art. 155, II, da Constituição), e a base “valor da operação” sempre pressupôs a contraprestação econômica que ingressa no patrimônio do vendedor. O IBS e a CBS, por sua vez, foram desenhados para ser calculados por fora (arts. 156-A e 195, V, da Constituição), e o art. 12 da LC n.º 214/2025 exclui da sua base os próprios tributos. Daí a conclusão de que esses valores não compõem o preço nem constituem receita do vendedor: são recursos públicos que transitam pela contabilidade da empresa até os entes competentes. Incluí-los na base do ICMS reproduziria a tributação de imposto sobre imposto, na mesma linha do que o Supremo Tribunal Federal decidiu, em repercussão geral, ao excluir o ICMS da base do PIS e da Cofins.

O segundo eixo é a legalidade estrita (art. 150, I, da Constituição e art. 97, IV, do Código Tributário Nacional). Segundo a sentença, a LC n.º 214/2025 excluiu expressamente o ICMS da base do IBS e da CBS no período de 2026 a 2032 (art. 12, § 2.º, V) e nada autorizou no sentido inverso; do silêncio da lei não se extrai autorização implícita para ampliar a base do imposto estadual. O juízo também rejeitou o argumento da neutralidade arrecadatória: os arts. 131 e 132 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias já disciplinam a retenção e a partilha das receitas na transição, e eventual perda de arrecadação dos estados deve ser resolvida pelos mecanismos federativos previstos na Constituição, e não pelo aumento da carga do contribuinte por meio de respostas a consultas.

Decadência e o Tema 1.273 do STJ

A sentença afastou a alegação de que o prazo de 120 dias do mandado de segurança (art. 23 da Lei n.º 12.016/2009) teria se esgotado, contado da publicação das respostas da Sefaz. Por se tratar de impetração preventiva contra ameaça atual e permanente de cobrança futura, o juízo aplicou o entendimento do STJ no Tema 1.273 dos recursos repetitivos (REsp 2.103.305, Primeira Seção, relator o ministro Paulo Sérgio Domingues), segundo o qual o prazo decadencial não se aplica ao mandado de segurança contra lei ou ato normativo que repercute em obrigações tributárias de trato sucessivo. A objeção do art. 166 do CTN, sobre a prova de que o encargo não foi repassado, também foi rejeitada nessa fase, por se tratar de pedido declaratório; a verificação fica para o procedimento administrativo de compensação.

A liminar da 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo

Antes da sentença de Santos, a primeira decisão favorável ao contribuinte foi a liminar concedida em setembro de 2026 pelo juiz Márcio Ferraz Nunes, da 16ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo, no Mandado de Segurança n.º 1138866-98.2026.8.26.0053. A decisão suspendeu a exigibilidade da parcela do ICMS decorrente da inclusão do IBS e da CBS (art. 151, IV, do CTN) a partir de sua efetiva exigibilidade e determinou que as autoridades se abstivessem de autuar, negar certidão ou inscrever o débito em dívida ativa por esse motivo.

O fundamento central da liminar foi a reserva de lei complementar para a definição da base de cálculo (art. 146, III, “a”, da Constituição) e a vedação de alterar, por interpretação, o alcance de conceitos utilizados para definir competências (arts. 97, IV, e 110 do CTN). O juízo registrou ainda um argumento sistemático: a Lei Complementar n.º 227/2026 acrescentou o inciso III ao § 1.º do art. 13 da Lei Complementar n.º 87/1996 para incluir expressamente o Imposto Seletivo na base do ICMS, sem dispor de igual modo sobre o IBS e a CBS. Para o magistrado, a omissão quanto aos demais tributos é um silêncio eloquente, que a administração não pode suprir.

Os fundamentos da tese do contribuinte

A tese se apoia, antes de tudo, na reserva de lei complementar. O art. 146, III, “a”, da Constituição reserva a essa espécie normativa a definição das bases de cálculo dos impostos, e o art. 97, IV, e § 1.º, do Código Tributário Nacional equipara à majoração do tributo a modificação da base que o torne mais oneroso. Nem a EC n.º 132/2023, nem a LC n.º 214/2025, nem a LC n.º 87/1996 determinam a inclusão do IBS ou da CBS na base do ICMS, e a LC n.º 227/2026, ao tratar expressamente do Imposto Seletivo, deixou de fazê-lo em relação aos demais.

O segundo fundamento é a natureza dos novos tributos. Calculados por fora e recolhidos, em larga medida, por meio do split payment, o IBS e a CBS funcionam como ingresso transitório, e não como receita do vendedor. O raciocínio é o mesmo que levou o STF, no Tema 69 da repercussão geral (RE 574.706, julgado em 15 de março de 2017), a excluir o ICMS da base do PIS e da Cofins, e que sustentou as chamadas teses filhotes, como a do ICMS-Difal fora da base do PIS e da Cofins. Por essa aproximação, parte do mercado já se refere à controvérsia como a nova tese do século.

A analogia tem limites que convém reconhecer. O Tema 69 tratou do conceito constitucional de receita, base das contribuições; aqui, a discussão recai sobre a delimitação legal do valor da operação, base do ICMS. A comparação ajuda a antecipar o formato do contencioso, mas não garante o seu resultado.

O que a Constituição diz — e o que não diz

A Constituição veda expressamente a inclusão do IBS e da CBS na base de outros tributos do novo sistema, mas não menciona o ICMS. O art. 156-A, § 1.º, IX, estabelece que o IBS não integra a própria base nem a de outros tributos ali indicados, entre eles o Imposto Seletivo e a CBS, e o art. 195, § 17, contém regra equivalente para a CBS. São dispositivos que consagram a tributação por fora dentro do novo modelo.

O ICMS, imposto remanescente do sistema anterior, não integra esse rol. De um lado, sustenta-se que a razão de ser da vedação — impedir a superposição de tributos sobre o consumo — alcança também o imposto estadual durante a coexistência; de outro, que a enumeração constitucional é taxativa. Por isso, invocar o art. 156-A como se proibisse diretamente a inclusão do IBS na base do ICMS enfraquece a tese, que é mais sólida quando ancorada na reserva de lei complementar e na natureza dos novos tributos, como fizeram as duas decisões.

Os argumentos da Fazenda

A posição da Fazenda paulista tem fundamentos que precisam ser enfrentados por quem pretenda litigar. O primeiro é literal: o art. 13 da LC n.º 87/1996 adota como base o valor da operação, que, na leitura do Estado, compreende todos os tributos repassados no preço, sem que haja regra de exclusão para o IBS e a CBS. O segundo é federativo: o PIS e a Cofins integram hoje a base do ICMS e serão substituídos pela CBS, de modo que excluir o novo tributo reduziria a base do imposto estadual e afetaria a arrecadação durante a transição. O terceiro é sistemático: o valor do IPI, outro tributo cobrado por fora, compõe a base do ICMS fora da hipótese de exclusão prevista no art. 155, § 2.º, XI, da Constituição.

A sentença de Santos rejeitou o argumento arrecadatório por entender que a própria Constituição prevê os mecanismos de compensação federativa da transição. O argumento literal e o paralelo com o IPI, porém, tendem a ser os pontos centrais do debate no Tribunal de Justiça e, depois, nos tribunais superiores. Não há, até o momento, posição de tribunal sobre o tema.

Mandado de segurança preventivo: por que agir antes de 2027

O mandado de segurança preventivo permite discutir a cobrança antes que ela ocorra, desde que exista ameaça concreta ao direito do contribuinte. No caso, a ameaça é a orientação formal da Sefaz, que vincula a fiscalização. As duas decisões admitiram a impetração antes de qualquer recolhimento, e a de Santos afastou expressamente a decadência com base no Tema 1.273 do STJ. O panorama do instrumento está no artigo sobre mandado de segurança.

A antecipação tem uma razão prática adicional: o risco de modulação de efeitos. No Tema 1.093 da repercussão geral, sobre o diferencial de alíquotas do ICMS nas operações com consumidor final não contribuinte, o STF modulou a decisão e ressalvou apenas as ações judiciais em curso. Se a controvérsia chegar ao Supremo e houver modulação semelhante, quem tiver aguardado a definição da tese pode ficar fora do seu alcance.

Ajuizada a ação, o depósito judicial dos valores controvertidos é uma alternativa à liminar para suspender a exigibilidade e afastar multa e juros em caso de insucesso, ao custo de imobilizar caixa. Em caso de êxito, o indébito é recuperado por compensação após o trânsito em julgado, nos termos examinados no artigo sobre repetição de indébito tributário.

IBS e CBS na base de cálculo do ICMS: o que avaliar antes de 2027

O primeiro trabalho é dimensionar o impacto. A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS aumenta a carga de forma desigual, conforme a linha de produto, o estado e o regime de apuração, e é essa quantificação que permite decidir se vale a pena litigar. O segundo é definir a via: onde já existe resposta a consulta, a ameaça está caracterizada; onde o fisco estadual ainda não se manifestou, a petição inicial exige outro desenho.

O terceiro ponto é financeiro: decidir entre liminar e depósito, com o caixa à vista. O quarto é operacional: independentemente da via escolhida, a empresa precisa estar apta a apurar o ICMS nos dois cenários — com e sem a inclusão — a partir de janeiro de 2027, o que se soma às demais adaptações da reforma, como as regras para a pessoa física que se torna contribuinte do IBS e da CBS e a estrutura da LC n.º 214/2025.

A adaptação dos sistemas e da apuração à reforma, do ponto de vista contábil, está no guia da Trivium Contábil, parceira da Barbieri Advogados, sobre o que muda com a reforma tributária em 2026.

Perguntas frequentes sobre IBS e CBS na base do ICMS

O IBS e a CBS entram na base de cálculo do ICMS?

Para a Fazenda de São Paulo, sim, quando efetivamente exigíveis, ou seja, a partir de 2027 (Resposta à Consulta n.º 32.303/2025). Não há lei complementar que determine expressamente essa inclusão, e o Judiciário paulista já a afastou em liminar e em sentença, com efeitos restritos às empresas que ajuizaram as ações. A questão está em aberto.

Em 2026 o IBS e a CBS integram a base do ICMS?

Não. A própria Sefaz/SP afastou a inclusão em 2026, porque as alíquotas-teste de 0,1% de IBS e 0,9% de CBS não representam ônus econômico efetivo.

A sentença de Santos vale para todas as empresas?

Não. A sentença no Mandado de Segurança n.º 1005586-56.2026.8.26.0562 produz efeitos apenas para a impetrante e ainda será revista pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, por força do reexame necessário. Outras empresas precisam ajuizar suas próprias ações.

É possível entrar com mandado de segurança antes de 2027?

Sim. Existindo orientação formal do Fisco, como a resposta a consulta da Sefaz/SP, há ameaça concreta que autoriza o mandado de segurança preventivo. A sentença de Santos aplicou o Tema 1.273 do STJ para afastar o prazo de 120 dias em impetração contra norma que repercute em obrigações de trato sucessivo.

Por que o Imposto Seletivo entra na base do ICMS e o IBS e a CBS não?

Porque a LC n.º 227/2026 incluiu expressamente o Imposto Seletivo na base do ICMS, no art. 13, § 1.º, III, da LC n.º 87/1996, sem fazer o mesmo quanto ao IBS e à CBS. É desse contraste que se extrai o argumento do silêncio eloquente do legislador.

Qual a relação com a tese do século?

A tese do século é o Tema 69 do STF, que excluiu o ICMS da base do PIS e da Cofins por não constituir receita do contribuinte. A discussão sobre o IBS e a CBS na base do ICMS usa raciocínio semelhante, mas envolve outro tributo e outra base de cálculo, e a analogia não assegura o mesmo resultado.

Conclusão

A inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS reúne os elementos que costumam produzir contencioso de massa: orientação fiscal vinculante, ausência de previsão legal expressa, impacto econômico relevante e um precedente análogo de grande repercussão. A liminar da 16ª Vara de São Paulo e a sentença da 2ª Vara de Santos são os primeiros sinais jurisdicionais favoráveis ao contribuinte, mas ambas são de primeira instância, alcançam apenas as impetrantes e ainda passarão pelo crivo do Tribunal de Justiça. O intervalo até janeiro de 2027 é curto para quantificar a exposição, definir a estratégia processual e preparar a apuração em dois cenários.

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